Scoren met lokaal sociaal beleid

Welk aanbod van zorg?

Lokale bestuurders zullen bij de start van de nieuwe legislatuur geconfronteerd worden met de vraag: welke zorg en ondersteuning willen wij onze inwoners aanbieden? En hoe? Moeten we aankloppen bij andere actoren? Bij private zorgaanbieders of andere overheden?

Dit zijn belangrijke vragen. Burgers komen met problemen meestal eerst bij hun lokaal bestuur aankloppen, omdat het zo dichtbij is. En als er één beleidsdomein is waarbij het in essentie om mensen gaat, dan wel het sociaal beleid: kinderen in armoede, zorgbehoevende senioren, gezinnen met een nood aan kinderopvang, of integratie van nieuwkomers.

‘Het speelveld lijkt gelijk, maar schijn bedriegt.’

Na het afgelopen WK voetbal zou nu ongeveer iedere Belg moeten weten hoe een voetbalveld er uitziet: groen gras, witgekalkte lijnen en twee doelen. Maar niet elk veld is even groot.

Het speelveld van lokale besturen lijkt overal gelijk, maar schijn bedriegt. Elk lokaal bestuur wordt met gelijkaardige maatschappelijke uitdagingen geconfronteerd, maar de omvang verschilt. Neem de werkloosheid, vergrijzing, wooncrisis of migratie. Deze slaan niet overal even hard toe.

Ongelijke gevolgen

Dat betekent dat de gevolgen van deze uitdagingen niet gelijk zijn voor alle gemeenten. Als de overgrote meerderheid van de vluchtelingen naar stedelijke centra trekt, is het effect van de migratiecrisis daar sterker voelbaar dan elders.

Hetzelfde kunnen we zeggen over de economische crisis. Die treft gebieden met een traditionele maakindustrie harder dan regio’s waar mensen vooral in minder crisisgevoelige sectoren werken. Ook vergrijzing, en de bijhorende zorgvraag, komt niet in elke gemeente even sterk naar voor.

Kortom: Vlaamse lokale besturen spelen hetzelfde spel. Ze worden uitgedaagd door gelijkaardige sociale problemen. Maar de omvang van het veld verschilt, omdat de intensiteit van de uitdagingen varieert van gemeente tot gemeente.

De spelregels

De voetballiefhebber weet ook: pinanti is pinanti! Los van de omvang van het speelveld zijn er ook voor lokale besturen wel spelregels. Die krijgen ze opgelegd van centrale besturen, en deze zijn recent veranderd.

De integratie van het OCMW in de lokale besturen, vanaf 2019, springt het meest in het oog. Deze beslissing past in het decentralisatiebeleid van de Vlaamse regering, die daarmee de bevoegdheden van de lokale besturen wil versterken. Een aantal materies die raakvlakken hebben met het sociaal beleid, zoals cultuur, sport, en jeugdwerk, zijn al naar het gemeentefonds overgedragen. Over die middelen kunnen de lokale besturen nu autonoom beschikken.

‘Er zijn wel spelregels.’

De integratie van het OCMW moet volgens voorstanders leiden tot een lokaal sociaal beleid waarbij zorg en welzijn aandacht krijgen in alle beleidsdomeinen. Denk maar aan wonen, vrije tijd, ruimtelijke ordening en mobiliteit. Welzijn en zorg mogen, met andere woorden, niet los van andere beleidsdomeinen gezien worden. Op elk domein kunnen beslissingen genomen worden die impact hebben op mensen met zorgnoden of welzijnsvragen.

De mate waarin de Vlaamse lokale besturen effectief integraal sociaal beleid gaan ontwikkelen, kan je op dit moment niet voorspellen. En zullen onze lokale besturen blijven investeren in sociaal beleid, wanneer er niet langer zoiets als het OCMW bestaat? Ook daar kan je nog geen uitspraken over doen.

Van actor naar regie 

Een andere belangrijke recente Vlaamse beleidskeuze, is dat de lokale besturen een onderscheid moeten maken tussen hun actorrol en hun regierol. Kort door de bocht betekent dit dat lokale besturen niet langer zowel diensten mogen aanbieden als het veld van lokale dienstverleners coördineren.

Een voorbeeld: veel lokale besturen bieden kinderopvang aan. Dat aanbod bestaat naast private kinderopvanginitiatieven, die in de gemeente aanwezig zijn. Dit zie je ook in de ouderenzorg. Heel wat lokale besturen baten woonzorgcentra uit, terwijl er private woonzorgcentra actief zijn in hun gemeente.

‘Veel lokale besturen bieden kinderopvang aan.’

Tegelijkertijd zijn de lokale besturen verantwoordelijk voor zorgplanning. Ze regisseren. Wat is de vraag naar kinderopvang of ouderenzorg en wat is het aanbod? Hoe stemmen we dat op elkaar af? In die regierol zijn de lokale besturen gesprekspartner van de Vlaamse overheid. Die laatste bepaalt hoeveel middelen voor zorg er in welke gemeente belanden. Hoeveel subsidies krijgt welke aanbieder voor hoeveel zorgplaatsen? Dat wordt in Brussel beslist.

Het gevaar bestaat dat lokale besturen eigen initiatieven bevoordelen wanneer ze met de Vlaamse overheid in gesprek gaan. Vandaar de vraag naar rolscheiding. Maar het aanbod van lokale besturen ontstaat vaak uit noodzaak. Omdat de lokale nood voor ouderen zorg of kinderopvang bijvoorbeeld te groot is. Of omdat er te weinig privaat initiatief is. Of omdat het privaat initiatief voor sommige kansengroepen ontoegankelijk is omwille van, bijvoorbeeld, de prijs.

Geïntegreerd breed onthaal

Een derde richtlijn van de Vlaamse overheid aan de lokale besturen is om een geïntegreerd breed onthaal te organiseren. Dat is een wat dure term voor iets wat een evidente rol van een lokaal bestuur zou moeten zijn: ervoor zorgen dat de meest kwetsbare burgers de toegang naar de hulpverlening en de zorg vinden.

Veel lokale besturen richtten al sociale huizen op die dienstdoen als toegankelijke loketten waar burgers met al hun welzijns- en zorgvragen terecht kunnen. Indien nodig worden burgers doorverwezen naar gespecialiseerde dienstverlening.

Twee andere actoren doen hetzelfde: de diensten maatschappelijk werk van de mutualiteiten en de centra algemeen welzijnswerk. De Vlaamse overheid vraagt de lokale besturen om de nodige samenwerking op te zetten. Zodat de mazen van het net, waar kwetsbare mensen vaak als eerste doorvallen, zoveel mogelijk gedicht worden.

‘Lokale besturen moeten samenwerkingen opzetten.’

Duidelijke opdrachten

De opdracht die de Vlaamse overheid geeft aan de lokale besturen kan dus worden samengevat als: voer een integraal lokaal beleid door van sociaal beleid een duidelijke gemeentelijke bevoegdheid te maken, zorg ervoor dat alle burgers, en zeker de meest kwetsbaren, toegang tot zorg en hulpverlening krijgen en evolueer van een actor naar een meer regisserende rol.

De mate waarin lokale besturen deze opdrachten kunnen aanpakken, wordt sterk bepaald door de zogenaamde bestuurskracht. Of om bij onze voetbalmetafoor te blijven: de mogelijkheden van de ploeg. 

De ploeg

Deze generatie Rode Duivels heeft ontegensprekelijk veel kwaliteit, op alle posities. Daardoor hebben ploegen als Panama en Tunesië het moeilijker om punten te pakken.

Tot nu toe hadden we het over ‘de’ lokale besturen. Maar het is belangrijk de diversiteit van de Vlaamse lokale besturen aan te stippen. Elk lokaal bestuur dat een sterk sociaal beleid wil voeren, wordt beperkt door haar bestuurskracht. Kan het bestuur de beleidsdoelen realiseren met de beschikbare middelen?

‘Antwerpen is Alveringem niet.’

Antwerpen is Alveringem niet, noch qua omvang en intensiteit van sociale problematieken die een antwoord moeten krijgen, noch qua mogelijkheden om antwoorden te formuleren. Het zijn nochtans twee lokale besturen die op het vlak van formele organisatie en institutioneel kader identiek zijn. Een aantal elementen tonen die verschillen tussen gemeenten.

Verschillen tussen gemeenten

Neem de schaal: 70% van de Vlaamse gemeenten telt minder dan 20.000 inwoners. Een kleine 25% telt tussen de 20.000 en 40.000 inwoners, en slechts 6% van de Vlaamse gemeenten heeft meer dan 40.000 inwoners. De schaal hangt deels samen met de middelen: meer inwoners leidt tot meer belastinginkomsten. En een grotere ambtelijke organisatie levert schaalvoordelen op.

Maar besluiten dat meer bestuurskracht samenhangt met een grotere schaal is iets te simpel. Een grotere schaal leidt niet automatisch tot betere resultaten, omdat deze resultaten relatief zijn. Een kleine gemeente kan een bepaald probleem op haar maat en met haar mogelijkheden effectief aanpakken terwijl een grote stad hetzelfde probleem maar niet opgelost krijgt, ondanks de grotere capaciteit.

‘Grotere schaal leidt niet automatisch tot betere resultaten.’

Er zijn ook belangrijke verschillen tussen even grote gemeenten op vlak van de gemiddelde socio-economische situatie van de inwoners. Deze situatie bepaalt zowel de belastinginkomsten en dus financiële slagkracht als de lokale noden. Zijn er bijvoorbeeld veel of weinig mensen in armoede of met financiële problemen?

Een lokaal bestuur moet dus haar mogelijkheden en bestuurskracht kennen. Op basis daarvan bepaalt ze haar tactiek. De keuzes die een lokaal bestuur maakt bij het uitrollen van sociale dienstverlening, zullen mee afhangen van zaken als schaal en socio-economische situatie van de gemeente. 

De tactiek

Na het EK-voetbal van 2016 werd de vorige bondscoach de mantel uitgeveegd omdat hij met zo’n talentvolle ploeg faalde. Tactisch foute keuzes. De nieuwe bondscoach deed het op dat vlak beter.

Zoals hierboven reeds aangestipt, leggen de Vlaamse spelregels een aantal opdrachten op het bord van de lokale besturen: integraal lokaal sociaal beleid, een geïntegreerd onthaal en een duidelijk onderscheid tussen de actor- en regierol.

‘De tactiek is niet ideologisch neutraal.’

De tactiek die het lokaal bestuur kiest om deze opdrachten tot een goed einde te brengen, is vooral een organisatorische vraag, die evenwel niet ideologisch neutraal is. De keuze voor een organisatiemodel is sterk afhankelijk van de context: capaciteit, omgeving en politiek. En het gekozen organisatiemodel zal het lokaal sociaal beleid kleuren. We illustreren dit voor elk van de drie opdrachten.

Sociale toets

In een maximale lezing betekent integraal beleid dat het sociaal beleid als horizontaal beleidsdomein bij de burgemeester gelegd wordt. Dat geeft niet alleen het nodige politiek gewicht aan sociaal beleid, maar het kan ook betekenen dat er de nodige politieke druk wordt gelegd, zodat in andere beleidsdomeinen voldoende aandacht is voor kwetsbare burgers. Sociaal beleid wordt geïntegreerd in andere beleidsdomeinen, en de burgemeester bewaakt.

Een meer afgezwakte vorm van integraal beleid is dat elke beslissing op elk beleidsdomein vergezeld gaat van een sociale toets. Welk effect hebben maatregelen op vlak van pakweg vrije tijd, wonen of mobiliteit voor kwetsbare of zorgbehoevende burgers?

‘Echt integraal sociaal beleid is politieke keuze.’

Wanneer sociaal beleid in een koker van één bevoegdheidsportefeuille wordt gestopt, bij een schepen van welzijn of sociale zaken, dan verkleinen de kansen op integraal lokaal sociaal beleid. Dit is zeker het geval wanneer die schepen onvoldoende politiek gewicht in de schaal kan leggen om collega-schepenen warm te maken voor sociale toetsen.

Of er echt integraal sociaal beleid zal worden gevoerd, is hoofdzakelijk een politieke keuze die gemaakt wordt aan het begin van de legislatuur.

Toegankelijk onthaal

Het organiseren van de toegang tot sociale dienstverlening voor de meest kwetsbaren is ook een politieke keuze. Want uiteindelijk gaat het om hoeveel geïnvesteerd wordt in een goed en toegankelijk onthaal.

Die geïnvesteerde middelen bepalen mee welke drempels mensen ervaren. Is er burgernabije buurtwerking? Worden mensen actief aangesproken? Zijn er afspraken met verenigingen en andere organisaties over het signaleren van problemen of zorgnoden? Wordt er proactief informatie over het dienstverleningsaanbod verspreid? Of is er enkel een digitaal sociaal huis in de vorm van een website?

‘De geïnvesteerde middelen bepalen de ervaren drempels.’

Uiteraard is het organiseren van een goed onthaal ook een kwestie van capaciteit. Eigen middelen van het lokaal bestuur, maar ook middelen in de samenleving. Het helpt als mutualiteiten en het algemeen welzijnswerk een werking hebben op het grondgebied en er afspraken met hen kunnen worden gemaakt. Het helpt als er in de gemeente of in de wijk veel sociaal kapitaal is dat ook actief welzijnsnoden kan signaleren.

Private sector

En wat met de keuze voor acteur of regisseur? Welke tactische opties heeft het lokaal bestuur hier? In de meest extreme vorm organiseert het bestuur zelf geen dienstverlening. Deze besturen kiezen ervoor om de dienstverlening volledig over te laten aan de private sector.

Dat kan door de markt te laten spelen. Denk bijvoorbeeld aan de nachtopvang voor daklozen in Antwerpen en Hasselt, waarvoor een openbare aanbesteding werd uitgeschreven. Ook private bedrijven konden een dossier indienen.

Een andere optie, met een al langere geschiedenis, is om nauw samen te werken met de private non-profit sector, die in Vlaanderen een historisch sterke positie heeft in het welzijns- en zorglandschap. Dat leidt nu ook tot nieuwe vormen van publiek-private samenwerking, waardoor de grenzen tussen publiek en privaat initiatief vervagen.

‘Een lokaal bestuur kan een verzelfstandigd zorgbedrijf oprichten.’

In de mildere vorm van scheiding van actor- en regierol kan het lokaal bestuur ervoor opteren om een verzelfstandigd zorgbedrijf op te richten. Zo’n zorgbedrijven worden steeds vaker opgericht om de welzijnsdienstverlening te leveren. Het zijn verzelfstandigde organisaties die afstand bewaren tegenover het regisserende gemeentebestuur. Een voorbeeld is het Welzijnshuis in Roeselare.

Hier en daar zien we bovenlokaal publiek initiatief. Er zijn enkele zorgbedrijven waarin meerdere gemeenten participeren. Elders bundelen gemeenten of OCMW’s de krachten om sociale beleidsuitdagingen het hoofd te bieden, zoals W13 in Zuid-West-Vlaanderen. Dat is een samenwerkingsverband van 14 OCMW’s en het Centrum voor Algemeen Welzijnswerk van Zuid-West-Vlaanderen.

Ideologische discussie

De mate waarin een lokaal bestuur haar actor- en regierol echt kan scheiden, hangt af van de omstandigheden. Soms is een lokaal bestuur gedwongen om te investeren in eigen publieke dienstverlening omdat het private aanbod onvoldoende kwantiteit of kwaliteit garandeert.

Organisatorische keuzes zijn niet neutraal. Ze worden niet enkel op basis van de beschikbare middelen of het aanwezige privaat zorgaanbod gemaakt. De verschillende opties zijn vaak onderhevig aan ideologisch geladen discussies.

‘Organisatorische keuzes zijn niet neutraal.’

Is een voldoende groot publiek aanbod noodzakelijk om de meest kwetsbaren te kunnen bedienen, omdat de private sector er misschien te weinig oog voor heeft? Kunnen we de markt loslaten op de meest kwetsbare mensen? Willen we lokale beleidsautonomie afstaan aan een bovenlokaal samenwerkingsverband? Het antwoord op dit soort vragen is sterk afhankelijk van de politieke kleur van wie het antwoord formuleert.

Realistische verwachtingen 

Rest de vraag: werkt de tactiek? Los van de organisatorische keuzes die een lokaal bestuur al dan niet maakt: wat kunnen we redelijkerwijs van onze lokale besturen verwachten op vlak van lokaal sociaal beleid?

Zijn te weinig plaatsen in de kinderopvang of bedden in woonzorgcentra toe te schrijven aan lokale beleidskeuzes? Is het lokale bestuur verantwoordelijk voor de stijgende armoede in de gemeente? Gemeenten kunnen voor zichzelf ambities stellen, maar in hoeverre kan je het lokale bestuur afrekenen als deze ambities niet gehaald worden?

‘Is het lokale bestuursniveau wel het meest geschikt?’

Deze vragen roepen een meer fundamentele vraag op: is het lokale bestuursniveau, zoals het nu georganiseerd is, het meest geschikt voor de grote welzijnsuitdagingen van onze tijd? Kunnen lokale besturen, met de kaarten die ze toebedeeld krijgen, wel impact hebben?

Weinig echt hefbomen

We zijn de laatsten om te beweren dat lokale besturen niet ambitieus mogen zijn op het vlak van sociaal beleid. En we weten dat veel lokale besturen veel middelen investeren in hun lokaal sociaal beleid.

Maar we moeten ook toegeven dat veel lokale besturen maar weinig hefbomen hebben om het verschil te maken. Dat is een kwestie van capaciteit en schaal. En dat heeft ook en vooral te maken met het feit dat veel beleidskeuzes die een grote impact hebben op het welzijn van mensen, op hogere bestuursniveaus worden genomen.

‘Veel beleidskeuzes worden op hogere bestuursniveaus genomen.’

Op het federaal niveau worden keuzes gemaakt over de uitkeringen en leeflonen. Op Vlaams niveau wordt er beslist over de hoogte van de kinderbijslag en of deze al dan niet inkomensafhankelijk moet zijn. Dit alles heeft een directe weerslag op het lokale niveau.

De Vlaamse regering legt de prijs van een kamer in een woonzorgcentrum, de omvang van het budget dat een persoon met een beperking ontvangt, of de prijs van de kinderopvang vast. Deze beslissingen bepalen voor veel mensen de kans op toegang tot kwaliteitsvolle zorg.

Nauwelijks regulering

Wat ook meespeelt, is dat op een aantal cruciale beleidsdomeinen er nauwelijks sprake is van regulering door de overheid. Ook niet door de centrale overheid. Bijvoorbeeld op vlak van woonbeleid, meer bepaald de huurmarkt, waar heel wat kwetsbare mensen op aangewezen zijn.

‘Lokale besturen missen cruciale hefbomen.’

Dit is in feite een fundamentele discussie over de rol van de overheid in een vrije markt. Wil men overheidssturing van bijvoorbeeld de huurmarkt, omdat dit van belang is voor een effectief en integraal sociaal beleid? Dan betekent dat een politieke keuze die breekt met het verleden.

Vervolgens duikt de vraag op of dit soort regulering een taak is van lokale besturen. En of de lokale besturen de capaciteit in huis hebben om effectief te kunnen reguleren: het beheren en monitoren van data, en het ontwikkelen van een performante regelgeving en dienstverlening.

Verschil maken

Veel instrumenten om integraal lokaal sociaal beleid te voeren ontbreken of liggen bij centrale overheden. Het punt is hier: de impact van centraal beleid, of het ontbreken ervan, dreigt op een aantal domeinen de discussie over integraal lokaal sociaal beleid bij voorbaat te compromitteren.

Een louter organisatorische ingreep die tot sterk integraal beleid zou moeten leiden, zoals de integratie van het OCMW, is om die reden geen garantie op effectief integraal lokaal sociaal beleid. Lokale besturen missen immers een aantal cruciale hefbomen om echt sturend op te treden. En dan is het soms lastig om voor kwetsbare mensen het verschil te maken.