Hoe Utrecht succesvol dakloze nieuwkomers opvangt

Schaduwleven

In 2015 dropte een mensensmokkelaar Mirwais Mahrzoi (27) in een Rotterdams achterafstraatje.

De survivaltools die hij boven op zijn duurbetaalde reis kreeg waren minimaal: “Klamp een politieagent aan met de boodschap dat je asiel wilt aanvragen in Nederland.” Met dit summiere advies en in het volle besef dat de bruggen tussen Afghanistan en Europa definitief verbrand waren, stapte Mahrzoi uit. Dat het nog even zou duren voor zijn ziel tot rust zou komen, wist hij niet.

‘De hulpverleners deden wat niemand had gedaan: ze luisterden.’

Van Rotterdam werd Mahrzoi naar Ter Apel doorgestuurd, om zich te melden bij het centrale aanmeldloket voor asielzoekers. Het aantal asielzoekerscentra waar hij tijdens zijn lange asielprocedure verbleef, groeide: Ter Apel, Alphen aan de Rijn, Budel en ten slotte een opvangcentrum bij Utrecht.

Toen kwam de brief met de boodschap dat de rijksoverheid geen reden zag om hem bescherming te geven. Zijn toekomstbeeld kleurde zwart. Binnen een maand moest hij Nederland verlaten. “Alsof teruggaan naar Kaboel een optie was”, zegt Mahrzoi hoofdschuddend, alsof hij het nog altijd niet kan geloven. En dus bleef hij, zonder verblijfsrecht. Voorbestemd om zoals vele anderen een schaduwleven in de illegaliteit te leiden.

Mahrzoi doet zijn verhaal in het Nederlands

Maar het pakte anders uit. Hij belandde in Utrecht in de noodopvang. “Alweer een nieuwe plek. Eerst een aantal maanden in de nachtopvang, daarna kreeg ik een eigen kamer in een echt huis.” Mahrzoi vertelt dat hij op dat moment weinig hoop had en nog maar weinig mensen vertrouwde. Maar hij kreeg een plek om tot rust te komen, mensen die hem begeleidden en medische zorg als die nodig was.

Zijn vertrouwen groeide toen de hulpverleners zich samen met hem over zijn situatie bogen en zijn vluchtverhaal grondig bekeken. “Ze deden wat niemand had gedaan: ze luisterden. En ze erkenden mijn verhaal. Eindelijk geloofde iemand dat ik gevaar had gelopen in Afghanistan, dat ik niet voor mijn plezier mijn familie had verlaten.”

Onder begeleiding van de Stichting Noodopvang Dakloze Vreemdelingen Utrecht (SNDVU) besloot Mahrzoi om, met nieuwe elementen aan zijn dossier toegevoegd, een nieuwe asielaanvraag in te dienen. Na anderhalf jaar in de noodopvang kreeg Mahrzoi in september 2019 verblijfsdocumenten.

Mahrzoi doet zijn verhaal in het Nederlands. Hij pikte het op tijdens zijn vrijwilligerswerk in de publiekstuin en in de nachtopvang. Nu zijn Afghaanse diploma is erkend, wil hij verder studeren: eerst een taalcursus Nederlands voor gevorderden, dan een opleiding aan een hogeschool.

De pragmatische stad

Al in de jaren negentig scherpte Nederland zijn wetgeving voor asielzoekers en mensen zonder wettig verblijf aan. De deuren naar de sociale zekerheid en andere steunmaatregelen sloten.

‘Voor mensen die de banden met hun thuisland hebben verbroken, is terugkeer geen optie.’

In 2001 maakte Nederland met de nieuwe Vreemdelingenwet ook een einde aan de opvang voor afgewezen asielzoekers. Enkel mensen die bereidwillig meewerken aan hun terugkeer, kunnen nog op beperkte opvang rekenen. De wetgever vond dat een strenge, rechtvaardige en logische regel.

Maar veel afgewezen asielzoekers zagen die terugkeerlogica niet. Voor mensen die, om diverse redenen, de banden met hun thuisland hebben verbroken, is terugkeer geen optie. Het betekent dat hun duurbetaalde traject naar een nieuw begin is mislukt. En dus blijven ze. Dat was twintig jaar geleden zo, dat is vandaag zo.

Het gevolg was dat nogal wat mensen op straat belandden, ook gezinnen met kinderen. “Het was net als in Brussel”, zegt Jan Braat, die ik samen met Niene Oepkes in Utrecht ontmoet. Braat en Oepkes zijn beleidsadviseurs asiel en migratie bij de gemeente Utrecht en trekken al twintig jaar de kar van het gemeentelijk opvangbeleid.

Brussel

De vergelijking met Brussel maakte Jan Braat al eerder, op een studiedag in Brussel, waar hij de Utrechtse aanpak voor dakloze mensen zonder wettig verblijf als alternatief model kwam voorstellen. Onderweg van Brussel-Centraal naar de conferentiezaal was hij verschillende daklozen tegengekomen, onder wie een niet-Europees gezin met kinderen in een portiek.

‘Vandaag hebben we nauwelijks nog daklozen in de Utrechtse straten.’

Het was een natte, koude decemberdag, en hun openlijke ellende deed voorbijgangers de pas versnellen. Braat: “Die vreselijke toestand van mensen zonder opvang of perspectief op straat hadden we in 2001 ook in Utrecht. Tot we inzagen dat mensen op straat laten geen oplossing, maar juist het probleem is. Vandaag hebben we nauwelijks nog daklozen in de Utrechtse straten.”

Braat vertelt hoe Utrecht bijna twintig jaar geleden in het gat sprong dat de rijksoverheid had gecreëerd door de opvang voor mensen zonder wettig verblijf stop te zetten. Net als andere Nederlandse steden besloot ook Utrecht om te beginnen met gemeentelijke noodopvang: de zogenaamde bed-bad-brood-opvang.

Utrecht voegde er, net als Eindhoven en Groningen, een vierde ‘b’ aan toe: die van begeleiding. De stad zette in op 24-uursopvang mét intensieve begeleiding van de mensen in de opvang, en koos daarmee voor een duurzame en oplossingsgerichte aanpak.

Opvang met begeleiding

Dat kost tijd, voegt Niene Oepkes toe. “We hangen geen termijn aan de opvangduur, dus mensen kunnen wel even in onze opvangstructuren zitten. Hun dossiers zijn vaak complex en het vraagt tijd om die goed aan te pakken. Maar het doel is echt om één keer stevig te investeren en samen met de mensen een bestendige oplossing voor hun situatie te zoeken”, vertelt ze.

‘De resultaten zijn inderdaad verbluffend.’

“Die oplossing kan duurzame terugkeer betekenen, al is dat niet ons uitgangspunt, of het kan betekenen dat ze toch een verblijfsvergunning krijgen. En wat blijkt? Onze resultaten zijn echt goed. Daar kan je niet omheen.”

Die resultaten zijn inderdaad verbluffend: voor meer dan 92 procent van de mensen die werden opgevangen, werd een duurzame oplossing gevonden.

Neuzen in dezelfde richting

Toen Utrecht in 2002 koos voor een oplossingsgerichte aanpak, leek dat lijnrecht tegenover de aanpak van de Nederlandse overheid te staan, die juist een steeds strikter migratie- en opvangbeleid hanteerde.

In 2003 werd de liberale Rita Verdonk (VVD) minister van Vreemdelingenzaken en Integratie. Haar harde aanpak en het streng naleven van de Vreemdelingenwet bezorgden Verdonk niet alleen de bijnaam ‘IJzeren Rita’ maar ook flink wat stemmen bij de volgende verkiezingen.

Verdonk, overigens geboren en getogen in Utrecht, was een hardliner binnen de VVD. De VVD draaide ook aan de knoppen in Utrecht, samen met de PvdA en een lokale partij. De PvdA leverde dan wel de burgemeester, maar het gemeentebestuur was niet opvallend progressief. Hoe kregen de Utrechtse partijen dan toch hun neuzen in dezelfde richting bij een zo polariserend thema als migratie?

‘Het doel van onze aanpak was en is nog altijd om illegaliteit te voorkomen.’

“Het doel van onze aanpak was en is nog altijd om illegaliteit te voorkomen. En precies dat, die illegaliteit, is het probleem waar het om gaat”, reageert Oepkes. “Daar vind je bij alle partijen steun voor. Het is niet alleen een humanitaire overweging, het gaat ook om eigenbelang.”

“We koppelden de opvang van mensen zonder verblijfsrechten aan de aanpak van problemen rond veiligheid en openbare orde”, zegt Braat. Hij verwijst naar een onderzoek over de Utrechtse harddrugsscene uit 2003. Ongeveer 18 procent van de mensen uit die scene waren mensen zonder wettig verblijf. Het ging voornamelijk om niet-begeleide minderjarige vreemdelingen die na hun achttiende verjaardag geen recht meer hadden op bescherming en opvang. “We hadden overlast op straat, kleine criminaliteit als gevolg van dakloosheid. Meisjes werden tot prostitutie gedwongen. Mensen kwamen terecht in kwetsbare posities in het illegale arbeidscircuit en werden uitgebuit.”

Gemeente moest ingrijpen

De gemeente moest dus ingrijpen, vertelt Braat. “Want de Nederlandse Gemeentewet bepaalt dat burgemeesters verantwoordelijk zijn voor openbare orde en veiligheid. Daarnaast hebben ze ook zorgplicht voor iedereen op het gemeentelijk grondgebied. Het is dus, naast de bescherming van de mensenrechten, onze wettelijke plicht om mensen op te vangen. En vergeet niet: een stadsbestuur wordt rechtstreeks geconfronteerd met mensen zonder wettig verblijf, een nationale overheid niet.”

Anders gezegd: een stadsbestuur heeft minder tijd om zich te verliezen in ideologische discussies dan een landelijke overheid. Toen het voorstel voor een probleemoplossende aanpak en opvang van dakloze mensen zonder wettig verblijf op de tafel van de gemeente lag, keurden bijna alle twaalf partijen het goed.

Opmerkelijk: het stadsbestuur bleef bij die aanpak, ook nadat de Nederlandse regering in 2007 via een generaal pardon 28.000 mensen regulariseerde. De regering zag geen noodzaak meer voor gemeentelijke opvang en verplichtte de gemeenten om eind 2009 hun opvang stop te zetten. Utrecht weigerde en ging toch door.

Vertrouwensband opbouwen

Stichting Noodopvang Dakloze Vreemdelingen Utrecht huist in de kerkgebouwen van een rustige woonwijk. Het is een van de acht maatschappelijke organisaties binnen het netwerk dat het Utrechts opvangbeleid uitvoert. Met 22 huizen vangt de stichting ongeveer tweehonderd mensen per jaar op. Gemiddeld, want de opvangtermijnen variëren, waarbij een verblijf van anderhalf tot twee jaar geen uitzondering is.

Dat heeft alles te maken met het intensieve juridische begeleidingsproces en met duurzaamheid, legt Rana van den Burg uit. Ze werkt als algemeen coördinator van de SNDVU in het hart van het Utrechtse opvangnetwerk voor mensen zonder wettig verblijf. “Alles vraagt tijd: van het zoeken naar experts die kunnen bijdragen aan een beter juridisch verhaal tot het opbouwen van een vertrouwensband, tot de uiteindelijke beslissing in het geval van een nieuwe asielaanvraag. Maar eerst moeten mensen tot rust komen, uit de overlevingsmodus en de enorme stress die aan hun straatleven was verbonden.”

‘Eerst moeten mensen uit de overlevingsmodus komen.’

SNDVU schakelt dan over naar een activerende aanpak: de mensen in de opvang moeten actief meezoeken naar een oplossing voor de uitzichtloze situatie waarin ze zitten. Die oplossing leidt – vaker dan aanvankelijk gedacht, in bijna 60 procent – naar verblijfsrechten. Het betekent ook dat bijna 20 procent terugkeert naar het land van herkomst of van aankomst in Europa. “Maar ook hier zien we hoe mensen die aanvankelijk niets wilden horen van terugkeer, na intensieve begeleiding toch openstaan om duurzaam terug te keren”, zegt Van den Burg.

“De mensen die we begeleiden gaan van A tot Z mee in hun eigen proces. Ze hebben de touwtjes in handen en hebben goed zicht op de stappen die zijn gezet. Als ze merken dat alle mogelijkheden voor plan A zijn uitgeput maar dat de kans op verblijfsrecht nihil is, geven ze ook meer ruimte aan plan B. Zelfs al is dat terugkeer.”

Utrecht is een dorp

Aan de Leidseweg in de multiculturele wijk Lombok in Utrecht-West, gaat het geluid van drie voorbij zoevende fietsen over in het gegak van ganzen aan de overkant van de stadsgracht. In de verte: twee kraaiende hanen. Eentje zit onder de wieken van een achttiende-eeuwse molen, de andere hokt ergens in een aangrenzende tuin aan het Molenpark. De publieke ruimte is hier opvallend groen en ruim, en wordt volop gedeeld en benut door de Utrechtenaars.

‘De samenwerking met het gemeentebestuur is cruciaal.’

Dat lijkt in Utrecht-Zuid, waar stichting Villa Vrede is gevestigd, niet anders. Het inloopcentrum voor mensen zonder wettig verblijf grenst aan een park en je komt binnen door een weelderige tuin, die ook dienstdoet als moestuin voor de mensen die hier in de dagopvang terechtkunnen. De hond is tijdens ons gesprek op het bureau van Jaap Meeuwsen en Iris Leenknegt ook aanwezig. Het sluit naadloos aan bij de bijna pastoraal aandoende stadssfeer die ik op verschillende plekken in Utrecht gewaarword.

“Utrecht is een dorp”, lacht Iris Leenknegt. Maar dat dorp telde begin 2020 wel degelijk 357.000 inwoners. Bijna 130.000 Utrechtenaars, goed voor 36 procent van de bevolking, hebben volgens de stadsmonitor een migratieachtergrond. Ruim de helft van hen is in het buitenland geboren (eerste generatie), de andere helft in Nederland (tweede generatie). En zo hoor je in Lombok ook het gezang van de muezzin door de luidsprekers van de Ulu Camii-moskee galmen.

Het gouden ei

Hoe komt het dat in een grote stad als Utrecht kan wat in andere steden helaas al te vaak tot een proteststem leidt? Het gouden ei, zegt Leenknegt, is het model van samenwerking tussen maatschappelijke organisaties en het gemeentebestuur in Utrecht. “Iedereen kent elkaar en weet wie wat doet. Die samenwerking en dat netwerk zijn cruciaal.”

Lees ook

Migratie verandert dak- en thuisloosheid

Het is uiteraard ook niet zo dat elke Utrechtenaar alles even leuk vindt, nuanceert Jaap Meeuwsen. Jongere buurtbewoners die hier nog niet zo lang wonen vinden dat de buurt erop vooruit is gegaan. Maar sommige mensen die er al twintig jaar wonen, vinden dat de buurt juist achteruit is gegaan. “Dan is het belangrijk om te investeren in de buurt. Waar wij als maatschappelijke organisaties zeker op proberen in te zetten, is normalisering. We zetten onze deuren open voor iedereen, nodigen de buurtbewoners uit om te tonen dat onze mensen ook gewoon mensen zijn.”

Dat werkt, denkt Meeuwsen. Hij verwijst naar de jaarlijkse Sint-Maartenparade, de beschermheilige van de armen, die – hoe kan het ook anders – ook de beschermheilige van de stad is. Dat de bezoekers van Villa Vrede in die optocht een vaste plek hebben gekregen, bewijst dat ze erbij horen.

‘Steden die die enkel reageren met restricties, hebben simpelweg meer overlast en problemen.’

“Ook belangrijk is dat de wethouder voet bij stuk houdt en dat de bevolking ziet dat de aanpak van de gemeente echt werkt”, zegt Meeuwsen. “Steden die hun daklozenzorg minder goed hebben georganiseerd, die enkel reageren met restricties, hebben simpelweg meer overlast en andere problemen die samenhangen met mensen die op straat leven. Utrecht kijkt wat nodig is om te voorkomen dat mensen rondhangen, uit vuilnisbakken eten of bierblikken rondstrooien in de parken.”

Dat is wat ook Braat zegt: “De Utrechtenaars weten wat het is als je problemen laat begaan.” Hij verwijst nogmaals naar de Utrechtse drugscene. Twintig jaar geleden leefden drugsverslaafden in uiterst barre omstandigheden vooral in en rond de tunnel onder winkelcentrum Hoog Catharijne. Die tunnel vormde het dieptepunt van jaren aan overlast. De stad pakte het drugsprobleem aan door de verslaafden van opvang te voorzien. “De Utrechtenaars herinneren zich die problematiek nog goed. Dus het draagvlak voor de opvang van mensen zonder wettig verblijf is groot.”

Wat moet dat kosten?

Sinds 2019 heeft Utrecht een tijdelijk samenwerkingsakkoord met de rijksdiensten.Hoe werkt het Utrechts samenwerkingsverband vandaag? Tot 2019 subsidieerde de stad maatschappelijke organisaties die samen de opvang en begeleiding van mensen zonder papieren uitvoerden. Sinds 2019 heeft Utrecht een samenwerkingsakkoord, waarbij acht maatschappelijke organisaties samenwerken met de rijksdiensten (de Immigratie- en naturalisatiedienst, de dienst Terugkeer en Vertrek en de Vreemdelingenpolitie). Dit valt binnen het zogenaamde pilotproject Landelijke Vreemdelingen Voorzieningen (LVV), waarbij nog vier andere gemeenten zijn aangesloten: Amsterdam, Rotterdam, Groningen en Eindhoven. Bedoeling is dat de rijksdiensten intensiever samenwerken met de maatschappelijke organisaties bij complexe individuele dossiers. Doel: betere resultaten en oplossingen vinden voor schijnbaar onoplosbare zaken. Voor de proefperiode van drie jaar ontvangt Utrecht 9,9 miljoen euro van de overheid. Dat geld verdeelt de stad onder de maatschappelijke organisaties. Uit het evaluatierapport na jaar één blijkt dat het overleg tussen maatschappelijke organisaties en de rijksdiensten nog niet de gehoopte resultaten oplevert.De stad krijgt daardoor gedurende drie jaar geld van de staat voor zijn opvangmodel. Mooi meegenomen, maar wat kost dat eigenlijk op jaarbasis: een persoon opvangen en intensief begeleiden? Het moet zowat de meest gestelde vraag zijn die Jan Braat en Niene Oepkes krijgen.

‘Utrecht behaalt veel betere resultaten voor veel minder geld.’

“Ik leg je graag wat kostenplaatjes voor”, zegt Braat. “Ongeveer 230 plaatsen, voor 300 personen – want een deel stroomt door naar de rijksvoorzieningen – kosten ons als gemeente jaarlijks 3,5 miljoen euro. Dat lijkt veel, en het is ook veel geld. Maar als je dat omrekent kom je op zo’n 12.000 euro per persoon, inclusief begeleiding. En nu komt het: opvang in de collectieve centra van het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA) kost de staat per persoon 24.000 tot 25.000 euro. Dat is het dubbele. Zonder begeleiding. Vreemdelingenbewaring, de gesloten opvang voor mensen zonder wettig verblijf, kost zelfs het viervoud: 50.000 euro per persoon per jaar.”

Braat kijkt tevreden, en gaat verder: “Als je dan de resultaten vergelijkt, zowel op het vlak van terugkeer als van verblijfsvergunningen, dan is de rekensom snel gemaakt. Utrecht behaalt veel betere resultaten voor veel minder geld.”