Tendering bedreigt kwaliteit van sociaal werk

Geen Antwerps fenomeen

Hoewel deze versnelling van getenderde opdrachten voorlopig een Antwerps fenomeen lijkt, is het vermarkten dat niet. Private groepen krijgen toenemend opdrachten toegeschoven die eerder aan het middenveld werden toevertrouwd.

‘De markt wordt de motor van menselijke en sociale zorg.’

G4S Care baat bijvoorbeeld ook de asielopvang uit op het ponton aan de Rigakaai in Gent na de privatiseringsoperatie van asielopvang door de federale regering. Het Forensisch Psychiatrisch Ziekenhuis (FPC) in Gent wordt dan weer uitgebaat door Sodexo. Op Vlaams niveau gaat de ervaring met tendering zelfs terug tot 2005, met de eerste tenders voor trajectbegeleiding van werkzoekenden.

Vlaanderen sluit daarmee aan bij een internationale tendens van vermarkting. Zo stelt de Europese grondwet dat Europa haar burgers een markt biedt waar ‘mededinging vrij en onvervalst is’. De markt wordt de motor van menselijke en sociale zorg.

De Antwerpse situatie roept vragen op. Wij hebben de overtuiging dat vermarkting ingaat tegen de realisatie van sociale grondrechten, tegen een leefwereld-benadering van sociaal werk op maat van kwetsbare burgers.

Het probleem ‘vermarkting’

Vermarkting of het introduceren van marktwerking is de organisatievorm waarbij het “evenwicht tussen vraag en aanbod en de gewenste kwaliteit van het aanbod tot stand komt door het vrije initiatief van de actoren en door onderlinge concurrentie. Ervan uitgaande dat vragers en aanbieders hun nut maximaliseren, vereist dit een structuur waarbij geen partij absolute marktmacht heeft [keuzevrijheid voor vragers en aanbieders], geen productdifferentiatie bestaat [homogene of vergelijkbare producten] en waarbij toe- en uittreding en vrije prijsvorming mogelijk zijn.”Verdonck, I. en Van Put, J. (2008), Begrippen en effecten van marktwerking: een literatuurverkenning – Werknota 02 – Vlaamse Overheid, Brussel, Steunpunt Welzijn, Volksgezondheid en Gezin.

Vermarkting kan dus op verschillende manieren gebeuren: (1) door het toelaten van nieuwe aanbieders, (2) door vragers een grotere macht te geven via bijvoorbeeld persoonsgebonden financiering, (3) door het versterken van de concurrentie tussen aanbieders om op die manier een beter product of een hogere kwaliteit te bekomen.

New Public Management

In Antwerpen kiest het stadsbestuur voor een specifiek instrument om vermarkting te introduceren, een tender of in het Nederlands, een aanbesteding. De overheid schrijft een opdracht uit voor sociale dienstverlening waar zowel bedrijven als non-profitorganisaties op kunnen intekenen. De overheid beschrijft in de aanbesteding welke dienst en wat voor kwaliteit ze verwacht.

‘De overheid beweert dat de kwaliteit een rol speelt.’

Organisaties worden dus uitgedaagd om een voorstel in te dienen. De overheid beweert dat naast financiële argumenten ook de kwaliteit een rol speelt in de beoordeling. Deze procedure is dus een heel specifieke vorm van vermarkting met verregaande gevolgen: (1) het openen van de ‘zorgmarkt’ voor winstgerichte actoren, (2) het verhogen van concurrentie tussen profit en non-profit, maar ook tussen non-profitorganisaties, (3) het ‘vertijdelijken’ van subsidies.

Deze vormen van vermarkting zijn instrumenten die de drie E’s van het New Public Management (NPM) concretiseren: economie, efficiëntie en effectiviteit. Het NPM boort het dictum aan van minder overheid en meer markt. Kenmerkend is de overname van terminologie en bestuurlijke technologieën uit marktsectoren en deze in te bedden in de publieke administraties.

Structureel werken

Het Antwerpse stadsbestuur gebruikt vijf argumenten om de vermarkting van sociale dienstverlening te legitimeren. Kijken we met de bril van de realisatie van sociale grondrechten, met oog voor de leefwereld van gebruikers, dan leidt deze argumentatie tot een aantal pertinente vragen.

Ten eerste wordt tendering voorgesteld als een antwoord op een gebrekkige effectiviteit van bestaande diensten of organisaties. Problemen zoals dak- en thuisloosheid, verslaving en vele vormen van overlast blijven volgens het stadsbestuur immers bestaan, ondanks de inspanningen van de traditionele welzijnssectoren.

‘Vermarkting lost sociale probleem niet op.’

Dak- en thuisloosheid is een typisch sociaal probleem waarvan structurele oorzaken aan de basis liggen. Dat impliceert dat sociaal werkers wel resultaten kunnen behalen met dak- en thuislozen, maar niet het sociaal probleem van thuisloosheid kunnen oplossen.

Dit is een essentieel onderscheid dat in het debat over vermarkting volledig verdwijnt. We kunnen daarom stellen dat enkel door het vermarkten van dienstverlening het probleem niet ten gronde wordt aangepakt.

Competitie

Verder stelt het stadsbestuur dat vermarkting moet leiden tot een effectievere dienstverlening op basis van competitie tussen mogelijke kandidaten.

De overheid kan immers door een systeem van straffen en belonen de opdrachthouders aanmanen tot het leveren van beter werk. Het niet behalen van vooropgestelde resultaten kan leiden tot het snel inwisselen van speler. Het inruilen van ‘spelers’ en de dreiging van een wissel van de wacht, staat haaks op de uitbouw van expertise en continuïteit waaraan er nood is.

‘De opbouw van expertise vereist tijd en ruimte.’

De opbouw van expertise in het sociaal werk is iets wat tijd en ruimte vereist, net om aansluiting te krijgen bij de doelgroepen waarover het gaat. Dit is ook de waarde van actoren die reeds lange tijd ingebed zijn in een sociaal weefsel en degelijke kennis hebben ontwikkeld over context, netwerken, samenwerkingspartners…

Ook gebruikers of cliënten (op zich al markttermen) zijn niet gebaat met deze marktaanpak. ‘Cherry picking’ is een veel gedocumenteerd fenomeen dat zich voordoet in het implementeren van sociaal beleid en waarvan het risico nog een stuk groter is bij vermarkting. Cherry picking verwijst naar het selecteren van die gebruikers waarvan men verwacht het snelst resultaat te bereiken.

‘De meest kwetsbaren vallen tussen de mazen van het net.’

Net de meest kwetsbaren dreigen dus tussen de mazen van het net te vallen. Zij hebben vaak langdurige ondersteuning nodig, die haaks staat op een economische logica van het boeken van resultaten. De uiteindelijke kost is groter omdat deze mensen op één of andere manier telkens terugkomen bij één of andere dienstverlening.

Een voorbeeld: cliënten met een complexe problematiek vallen uit de private markt van de interimkantoren en doen beroep op het OCMW. Dit is uiteindelijk duurder want de betrokkene komt dan terecht op een leefloon of in een tewerkstelling via artikel 60. De totaalkost wordt groter door inefficiëntie, vreemd genoeg in de hand gewerkt door de markt die efficiëntie predikt. Dat zien we ook in het Gentse Forensisch Psychiatrisch Centrum waar op kwaliteit van het personeel wordt ingeboet door besparing op inzet van het aantal noodzakelijke professionals.

Monopolie

Een tweede argument is hier nauw aan verwant. Eén van de redenen voor de gebrekkige effectiviteit van bestaande dienstverlening is dat er, volgens de Antwerpse schepen van sociale zaken, een monopolie is ontstaan van bepaalde organisaties. Dit monopolie moet zo snel mogelijk worden weggewerkt om de problemen te kunnen oplossen. Vermarkting wordt aangewend om het monopolie en de bestaande aanpak van deze organisaties te doorbreken.

‘Beoordeling op maat van de aanbieder?’

In het geval van de Vaart worden daarvoor criteria gehanteerd die zeer veel interpretatieruimte toelaten om de machtspositie te doorbreken. Bovendien zijn de evaluatiecriteria anders dan de initiële vereisten bij het intekenen.

Zo klaagt Koen De Vylder, directeur van CAW Antwerpen, aan dat agressiebeleid, niet vermeld in lijst met beoordelingscriteria in de aanbesteding, wel een item blijkt te zijn in de beoordeling van een kandidaat. Beoordeling op maat van de aanbieder?

De expertise op het veld werd overigens nooit in twijfel getrokken en er zijn geen aanleidingen zoals een negatieve evaluatie of onderzoek, die deze ingreep onderbouwen. Behalve dan de ideologische overtuiging dat aan de onderkant van de samenleving nieuwe markten in de zorg voor kwetsbare groepen moeten geopend worden.

Efficiënter personeel

Een derde argument betreft het personeel. Het stadsbestuur wenst een ‘efficiëntere inzet van personeel’. De keuze voor G4S Care ligt dan naar verluidt voor de hand. Het consortium garandeert immers een doordacht plan op basis waarvan personeel zal worden ingezet.

De schepen van sociale zaken benadrukt echter recent dat G4S Care personeel zal aantrekken van CAW Antwerpen en het Rode Kruis waardoor, volgens hem, de expertise zal gewaarborgd worden. Dit argument is nochtans tegenstrijdig. De expertise van het CAW werd immers in vraag gesteld, terwijl G4S door de nieuwe aanwervingen net die expertise wil aanwenden.

‘Hoe zal G4S het personeel inzetten?’

Vraag blijft hoe en onder welke voorwaarden G4S het personeel zal inzetten? Het mag duidelijk zijn dat de expertise van sociale professionals niet losstaat van het specifieke organisatiekader. Ondertussen werd het al duidelijk dat G4S niet zal investeren in vorming voor het personeel. Dit gegeven is zeer problematisch. Op welke manier zal G4S investeren in de broodnodig expertise?

Het is maar de vraag of de sociale aanpak, de keuze voor de gebruikers en de signaalfunctie overeind blijven? Veel middenveldorganisaties werken reeds sterk tegen limieten, zeker sinds begin 2000 en versterkt door de crisis van 2008 en gecumuleerde kaasschaafbesparingen.Koning Boudewijnstichting, Barometer van de verenigingen voor 2013 – 2015.Toch blijven ze streven naar zo goed mogelijke zorg, ondanks financiële verliezen of het inbinden op infrastructuur.

Misschien raakt dit het kernprobleem van de beleidskeuze voor privatisering. Tenderen lijkt te impliceren dat er sprake is van een vrij verregaande meetbaarheid van variabelen in de complexe realiteit van kwetsbaarheid. Ethiek en ideologie lijken van geen tel te zijn in het discours gebaseerd op marktdenken.

Dalrymple

Een vierde argument betreft innovatie. De markt, gedreven door competitie, is een motor van innovatie, zo luidt de overtuiging. Dat impliceert dat er wat mis zou zijn met het innoverend vermogen van het bestaande aanbod, iets wat geen enkele voorgaande evaluatie aangeeft.

Iets wat de praktijk trouwens ook tegenspreekt: Om op een betere manier in te spelen op noden en betere zorg te ontwikkelen, initieerde het middenveld net veel innovatieve initiatieven en methodes die lang voor de decriminalisering van dakloosheid werden ontwikkeld.

‘De filosofie van Dalrymple is bijzonder simplistisch.’

Over welke soort innovatie heeft de lokale overheid het specifiek? De referentie naar zelfredzaamheid verraadt meer over de Dalrymple-filosofie die gevolgd wordt, dan een ernstige poging om te streven naar emancipatie. Dalrymple’s filosofie is bijzonder simplistisch: Schaf sociaal werk en sociaal beleid af en de meest kwetsbaren zullen hun leven dan wel in handen nemen. De denkfouten in deze logica werden reeds veelvuldig bekritiseerd.Debaene, R. (2007), ‘Het fenomeen Dalrymple’, Alert, 33(3), 41-50.

Winst

De markt wil economische winst. Dit betekent dat middelen afgeroomd worden ten koste van mensen. Vroeg of laat worden de gevolgen daarvan duidelijk, voor personeel, voor de mensen in de zorg of voor mensen die helemaal niet meer in de zorg gewenst zijn.

Sociaalwetenschappelijk onderzoek toont al jaren aan dat deze redenering geen enkele steek houdt. Wie toch nog recent empirisch onderzoek wil lezen, bekijkt best het grootschalige onderzoek in de UK naar de conditionalisering van sociaal beleid. De conclusie is zeer duidelijk: een terugtrekkende overheid veroorzaakt bijzonder veel additionele sociale problemen.

‘Een terugtrekkende overheid veroorzaakt problemen.’

Maar ook hier stellen we dezelfde perverse mechanismen vast. Verharding van sociaal beleid zorgt voor meer uitval en dus meer ongelijkheid. De POD Maatschappelijke Integratie maakte zopas bekend dat de hervorming van de werkloosheidsuitkering leidde tot meer mensen die moeten terugvallen op maatschappelijke integratie of het recht op maatschappelijke dienstverlening.

Grondrechten

We kunnen stellen dat wanneer een lokaal bestuur kiest voor vermarkting, sociale grondrechten veeleer een obstructie zijn dan een streefdoel.

Er is wel degelijk een probleem met dakloosheid in Antwerpen en andere grote steden. De daklozen zelf zijn niet het probleem, maar wel dat wettelijke hefbomen in het bestrijden van dakloosheid onvoldoende worden ingezet.

Een inloopcentrum, hoe belangrijk ook, verhelpt weinig aan de achterliggende structurele problemen: het tekort aan betaalbare en kwaliteitsvolle woningen of een moeilijk toegankelijke (geestelijke) gezondheidszorg.

‘Sociale grondrechten moeten voorop staan.’

We beklemtonen dan ook nadrukkelijk dat het bestaan van een inloopcentrum als de Vaart er op wijst dat grondrechten van dak- en thuislozen al lang niet gerealiseerd worden. Wij zijn er echter van overtuigd dat sociale grondrechten voorop moeten staan, en dat de overheid de verantwoordelijkheid heeft om die grondrechten te realiseren.

Sleutels

Het beleid heeft de sleutels in handen om sociale grondrechten te garanderen. Het pleidooi voor meer betaalbare en kwaliteitsvolle woningen is niet van gisteren. De strijd om deze grondrechten behoort ook toe aan het middenveld, wiens opdracht het is om de belangen te behartigen van precaire groepen.

Dit betekent concreet dat er feitelijk meerdere interventieniveaus zijn. Niet enkel worden de daklozen geholpen op microniveau, er wordt ook gezocht naar institutionele verandering en aansluiting en er worden signalen geformuleerd die beleidsverandering voor ogen hebben.

‘De eigenheid van sociaal werk krijgt geen plaats in een marktlogica.’

Deze eigenheid van sociaal werk, een functie als ‘steen in de schoen’ ten aanzien van overheden, krijgt geen plaats in een marktlogica. In deze logica ligt de focus op de relatie tussen ‘aanbieder’ en ‘klant’. Daarbij wordt het sociale van het sociaal werk verengd tot het relationele, en wordt de politieke en maatschappijkritische opdracht van sociaal werk geneutraliseerd.

Het sociaal werk zou er dan ook goed aan doen om in de kritiek op de vermarkting niet te blijven steken in een pleidooi voor ‘onze gasten’. Sociale grondrechten verwijzen immers naar de noodzaak om in beeld te houden wat uit beeld valt, om net die problemen en mensen te blijven zien die we niet als de onze beschouwen.

Systeemkritiek

Grondrechten verwezenlijken, vergt een continue aandacht voor het bevragen van systemen van uitsluiting. Deze visie op sociaal werk is geworteld in een visie op solidariteit waarbij een aantal rechten worden gezien als universeel.

In hoeverre houdt dit stand bij het openzetten van deur naar de markt? En in hoeverre is dit gelinkt met een tendens naar een individueel schuldmodel waarvan het Antwerps stadsbestuur uitdrukkelijk gebruik maakt.

‘De OCMW-wet geeft een krachtige opdracht aan de lokale overheid.’

De Antwerpse context toont aan dat vermarkting maar één aspect is van een lokaal beleid dat steeds minder waarde hecht aan Artikel 1 van de OCMW-wet. Dat artikel zegt dat iedereen recht heeft op maatschappelijke dienstverlening om een menswaardig bestaan te kunnen leiden. De OCMW-wet geeft een bijzonder krachtige opdracht aan de lokale overheid, maar dat wordt steeds minder gerealiseerd, althans in Antwerpen.

Pacificatie

De voornaamste bezorgdheid is dus niet enkel het risico op verlies van kwaliteit van zorg in directe interactie met gebruikers, niet enkel over een aanval op het kritische middenveld, maar dus ook het steeds meer loslaten van het rechtskarakter van de zorg. Alle zorg wordt dan gereduceerd tot ‘dienstverlening aan consumenten’ waarbij politieke vragen naar sociale rechtvaardigheid uit beeld verdwijnen.

Nu zou het kunnen zijn dat dit voor het huidig beleid geen punt is, integendeel. Misschien is het een oplossing om eindelijk komaf te maken met maatschappijkritiek. En dan wordt vermarkting inderdaad vooral een instrument tot pacificering en het versterken van de huidige maatschappelijke orde.

‘Inzetten op zorg is beter voor iedereen.’

We hebben er met zijn allen belang bij dat de overheid de bestaande ongelijkheid aanpakt eerder dan ze te versterken. Meer gelijkheid betekent minder criminaliteit, minder gevangenen, minder psychische problemen, minder stress, minder spijbelen… en dat geldt voor alle lagen van de bevolking.Wilkinson, R. and Pickett, K. (2010), The Spirit Level. Why Equality is Better for Everyone, London, Penguin Books.

Inzetten op zorg is dus beter voor iedereen. Daarvoor is een kritisch sociaal werk dat vertrekt vanuit de leefwereld van gebruikers en streeft naar de realisatie van grondrechten cruciaal. Enkel zo, en niet via de markt, kan worden gezorgd voor een overheid die geappelleerd wordt aan haar voornaamste plicht in het kader van de grondwet: het realiseren van sociale grondrechten om gelijkheid te genereren.

Dit vergt ons inziens een repolitisering van de overheid en het middenveld, én een versterking van het wetenschappelijk onderzoek dat, om het met de woorden van de Nederlandse socioloog Jan Willem Duyvendak te zeggen, “meer gericht zou moeten zijn op de vraag of het huidige, ideologisch gedreven beleid de fragiele sociale verbanden van de meest kwetsbaren niet overschat en overvraagt”.

Als er één ding positief is aan de huidige tijdsgeest is het misschien wel de nood om de identiteit van het sociaal werk te herdenken in relatie tot sociale grondrechten.