Social impact bonds: wondermiddel of schaamlap?

In private handen

De Rotterdamse wijk De Wielslag kent veel mensen van middelbare leeftijd met een flinke afstand tot de arbeidsmarkt. De gemeente Rotterdam besloot in 2015 om hen op een onorthodoxe manier aan het werk te helpen: niks eerst een jaar schaven aan technische en presentatievaardigheden, maar hup, hun meteen een arbeidscontract voorleggen en ze dan aan de slag laten gaan bij een lokaal bedrijf.

‘Wordt het doel gehaald, dan krijgt de investeerder een beloning.’

De uitvoering, begeleiding en financiering werd geheel in private handen gelegd. En zie, vier jaar later blijkt dat het werkt: bij een tussentijdse meting waren er twee keer zoveel mensen aan het werk als bij een controlegroep die op klassieke wijze wordt begeleid.

Specifiek doel

Dit project, Werkplaats Rotterdam-Zuid, berust op een social impact bond. Social impact bonds zijn een nieuwe manier van publiek-private samenwerking. Het principe is eenvoudig: een partij die een maatschappelijk probleem opgelost wil zien, zoals een overheid, neemt daarvoor private investeerders en uitvoerders in de arm.

Met hen wordt een specifiek doel afgesproken, bijvoorbeeld dat zoveel werklozen binnen zoveel tijd aan het werk gaan. Wordt het doel gehaald, dan krijgt de investeerder een beloning. Bijvoorbeeld uit een deel van de uitgespaarde uitkeringen. Wordt het doel niet gehaald, dan is de investeerder zijn geld kwijt. Social impact bonds zijn dus, anders dan het woord ‘bond’ (obligatie) doet vermoeden, risicodragend.

De investeerders zijn over het algemeen private partijen zoals vermogensfondsen. Meestal zijn er verder drie andere partijen bij betrokken: een uitvoerder, een procesbegeleider en een onafhankelijke organisatie die de uitkomsten beoordeelt. De opdrachtgever is niet altijd een overheid. Zo heeft het Rode Kruis een bond uitgeschreven waarmee revalidatiecentra in drie Afrikaanse landen werden gefinancierd.

Arbeidstoeleiding

In Vlaanderen werden de eerste projecten gefinancierd via social impact bonds nog maar recent opgestart. Te vroeg dus om de resultaten te evalueren. Maar internationaal heeft het systeem in enkele jaren tijd een flinke vlucht genomen. Zo ook bij onze noorderburen. Vandaag lopen daar dertien social impact bonds. Daarmee is Nederland na Groot-Brittannië en de Verenigde Staten wereldwijd de nummer drie als het om de toepassing ervan gaat.

Bijna alle Nederlandse social impact bonds zijn gericht op arbeidstoeleiding, soms van specifieke groepen, zoals vluchtelingen, ex-gedetineerden of dienstongeschikte militairen. Eén project, Sociaal Hospitaal in Den Haag, wil de gezondheidskosten van multiprobleemgezinnen verlagen. De liberale Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Tamara Van Ark (VVD) overweegt de inzet van social impact bonds bij het terugdringen van schulden.

‘Niet elke impact bond slaagt, maar er zijn opmerkelijke resultaten.’

Niet elke social impact bond slaagt, maar er vallen opmerkelijke resultaten te noteren. Zo was de helft van een geselecteerde groep vluchtelingen in Veldhoven na een jaar aan het werk, terwijl deze doelgroep gemiddeld acht jaar in de bijstand zit. In Den Haag daalden de gezondheidskosten van multiprobleemgezinnen met liefst 28.000 euro per huishouden.

Geen doel op zich

In Nederland zijn het vooral de gemeenten die veel belangstelling tonen voor social impact bonds. Waarom zou je als gemeente eigenlijk een social impact bond uitschrijven? “Vooreerst: het is geen doel op zich, maar een mogelijke methode om een sociale interventie te financieren”, zegt Marlin Huygens, directeur Werk en Inkomen bij de gemeente Rotterdam en in die functie verantwoordelijk voor twee social impact bonds.

“Het grote voordeel is dat je ermee kan innoveren. Je kan er een aanpak mee uitproberen waar een zeker risico aan verbonden is, zonder dat je zelf financieel risico loopt. En als de social impact bond slaagt, heb je een beter resultaat tegen lagere kosten. Bovendien levert een geslaagde social impact bond een nieuwe aanpak op die je in je reguliere arsenaal kan opnemen.”

‘Het grote voordeel is dat je ermee kan innoveren.’

“Dat hebben we ook gedaan na onze eerste social impact bond, Buzinezzclub, gericht op jonge werklozen. Na de succesvolle afronding daarvan hebben we de nieuwe aanpak opgenomen in ons instrumentarium. Via een reguliere aanbesteding werden vervolgens contracten afgesloten met nieuwe uitvoerders.”

Zoekproces

Het heeft wel wat voeten in de aarde, een social impact bond opzetten, waarschuwt Huygens. Vooral in het begin was het een zoekproces. Wat zet je in het contract? Welk resultaat meet je en hoe? Hoe werk je samen met de uitvoeringsorganisatie en de financier? Hoe bespreek je het onderwerp intern? Buzinezzclub begon in 2013. Inmiddels heeft zich een min of meer vaste werkwijze uitgekristalliseerd.

In het begin werd er al werkend nog van alles heroverwogen en bijgeschaafd met de betrokken partners, zegt Huygens. “Dat was echt co-creatie. In die fase kwamen onze mensen regelmatig met hen samen. Nu nog maar twee keer per jaar.” Inmiddels heeft Rotterdam een eigen Adviseur Impactfinanciering en social impact bonds, om alle kennis op dit vlak te verzamelen.

‘Gaandeweg word je zakelijker. Vroeger dachten we meer in activiteiten en input, nu meer in resultaten en output.’

Werken met social impact bonds beïnvloedt het gemeentelijke denken en handelen. “Gaandeweg word je zakelijker”, zegt Huygens. “Vroeger dachten we meer in activiteiten en input, nu meer in resultaten en output. Dat leidt overigens niet altijd automatisch tot het afsluiten van een social impact bond. We kopen nu ook vaker resultaatgericht in.”

Draagvlak

Een potentieel obstakel is intern van aard: de cultuur van overheden zelf. Een social impact bond betekent een andere manier van werken. Die kan op weerstand stuiten of zelfs als een afwijzing van een eerder gebezigde aanpak worden ervaren.

“Dat is een belangrijk aandachtspunt. Behalve dat je een social impact bond organiseert, moet je voor draagvlak zorgen”, zegt Huygens. “Een social impact bond afsluiten, is meer dan iets in een catalogus zetten. Je moet bijvoorbeeld de werkconsulenten betrekken. Wij hebben ze daarom meegenomen op werkbezoeken. Er is daardoor nu meer draagvlak ontstaan.”

Wondermiddel

Social impact bonds als wondermiddel voor problemen die overheden niet (alleen) kunnen oplossen? Zo simpel is het niet. Social impact bonds zijn bijvoorbeeld lang niet altijd succesvol. Zo mislukte een Nederlands project, geïnitieerd door het ministerie van Justitie en Veiligheid, om 150 ex-gedetineerden aan het werk te helpen.

‘Social impact bonds zijn lang niet altijd succesvol.’

Ook duurt het soms meerdere jaren voordat een project rendeert. Wetgeving kan in de weg staan: mensen met schulden mag je in verband met hun privacy niet zomaar een aanbod doen. Verder is het ene doel makkelijker te verwezenlijken dan het andere. Werkloosheid is relatief eenvoudig aan te pakken, participatie of leefstijlverandering zijn taaiere onderwerpen.

Het verwijt klinkt dan ook wel dat social impact bonds vooral het laaghangende fruit wegplukken of doelen aanpakken die ook zonder privaat geld wel gerealiseerd zouden zijn.

Schaamlap

Maar er is ook fundamentelere kritiek. Harry Hummels, hoogleraar Social Entrepreneurship aan de Universiteit Utrecht, noemde social impact bonds op het economenplatform Me Judice “een complexe oplossing voor een overheid die haar zaken niet op orde heeft”.

‘Het is een complexe oplossing voor een overheid die haar zaken niet op orde heeft.’

Overheden zouden door de inzet van social impact bonds de neiging hebben achterover te leunen en te denken dat de markt de problemen wel oplost. Een publiek investeringsfonds, waarbij de overheid zelf verantwoordelijk is voor het succes, is in Hummels’ ogen een betere oplossing.

Een hiermee vergelijkbare kritiek is dat social impact bonds slechts symptomen bestrijden maar de onderliggende oorzaken, zoals een ongelijke inkomensverdeling, links laten liggen en daarmee niet meer dan een schaamlapje zijn voor falende politici.

Uitdagen en kietelen

Des te opmerkelijker is het dat een prominent links politicus, Hans-Martin Don, een lans breekt voor het instrument. “Mijn partij vindt dat maar niks, hoe ik over social impact bonds denk”, zegt de voormalige senator van de SP.

Dat het bedrijfsleven meehelpt sociale vraagstukken op te lossen, vindt hij een noodzaak en een plicht. “De overheid krijgt het in z’n eentje niet voor elkaar. Je bent dus dogmatisch als je alleen de overheid als probleemoplosser blijft zien. Ik zie het als een taak van de overheid om andere partijen uit te dagen en te kietelen. Er loopt een ernstige breuk door ons sociale domein. Sommige groepen zijn er financieel en qua levensverwachting veel slechter aan toe dan andere. Iedere hulp om die breuk te herstellen, is welkom, ook als je daarvoor de middelen van de tegenstander moet inschakelen.”

‘De overheid krijgt het in z’n eentje niet voor elkaar.’

In het dagelijks leven is Don directeur Jeugdbescherming en Reclassering bij het Leger des Heils. Ook in die hoedanigheid is hij geïnteresseerd in samenwerking met marktpartijen. Hij kan zich bijvoorbeeld voorstellen dat het Leger een private investeerder inschakelt om huisvesting te realiseren voor mensen die op andere manieren moeilijk aan onderdak komen.

Gemakzuchtig

Carly Relou van het Impact Centre Erasmus, dat de social impact bond Werkplaats Rotterdam-Zuid monitort, vindt het wat gemakzuchtig dat zoveel social impact bonds op werk gericht zijn.

Dat komt volgens haar omdat de buitenlandse voorbeelden ook vaak om werk draaien, omdat het een groot domein is en omdat hierin investeren weinig politiek risico met zich meebrengt. Ze zou het toejuichen als er ook andere soorten social impact bonds werden opgezet. Dan denkt ze onder meer aan het ondersteunen van de onafhankelijkheid van ouderen en het terugdringen van de schuldenproblematiek.

‘Het is gemakzuchtig dat zoveel social impact bonds op werk gericht zijn.’

Daarnaast zou ze graag eens social impact bonds met een andere opzet zien. Zo zouden er meer doelen tegelijk kunnen worden gesteld. Dat mensen bijvoorbeeld niet alleen werk vinden, maar dat ook hun welbevinden toeneemt. Ook zouden er meer uitvoerders tegelijk aan de slag kunnen. Die zouden dan verschillende aanpakken naast elkaar kunnen uitproberen. Dat gebeurt onder meer al in Groot-Brittannië.

Succesvol versus goed opgezet

Relou: “Een social impact bond als Werkplaats Rotterdam-Zuid is superinteressant. Maar doordat we hebben afgesproken dat we jarenlang de doelgroep en een controlegroep volgen, valt aan de aanpak en onderzoeksopzet niet te morrelen. Terwijl je eigenlijk juist gaandeweg je aanpak wil kunnen aanpassen als je merkt dat je op een andere manier een beter resultaat bereikt.”

Ook onderscheidt ze een succesvolle social impact bond (die het beoogde resultaat haalt) van een goed opgezette social impact bond. Bij die laatste werkt de aanpak mogelijk niet en betaalt de opdrachtgever dus niet, maar wordt er wel veel geïnnoveerd en geleerd. Met een volgende social impact bond zou je daarop kunnen voortbouwen.

‘Een succesvolle bond hoeft maar één keer afgesloten te worden.’

Een succesvolle social impact bond daarentegen hoeft in principe maar één keer afgesloten te worden. De overheid weet dan namelijk dat de aanpak het beoogde resultaat haalt en kan voortaan gewoon via resultatencontracten de gevolgde aanpak inkopen.

Een succesvolle social impact bond, bestaande uit investering, rendement en contractmanagement, is namelijk duurder dan het puur inkopen van activiteiten, wat alleen een investering vergt. Daarbij past wel de kanttekening dat nog niet duidelijk is of social impact bonds tot betere resultaten leiden dan interventies die tot stand komen via klassieke inkoop.

Diversere vormen

Samen met Social Finance NL, een begeleider van social impact bonds, organiseert het Impact Centre Erasmus later dit jaar een cursus voor het werken met resultaatfinanciering, onder meer gericht op ambtenaren. Daarin komen vragen aan bod zoals hoe je vormen van resultaatfinanciering, zoals social impact bonds, opzet, hoe je inkoopt en contracten opstelt en hoe je doelen stelt en resultaten meet.

Lees ook

Een sociale investering levert voortaan geld op

Dat is geen overbodige luxe, want er gaat nog steeds weleens iets mis, vertelt Relou. “In Groot-Brittannië was een social impact bond gericht op het voorkómen van interventies door jeugdhulp. Dat lukte, maar de kinderen in kwestie kwamen vaker met justitie in aanraking en gingen minder naar school. Dan bespaar je dus op jeugdhulp maar creëer je tegelijkertijd een ander probleem.”

Toekomst

Relou verwacht dat social impact bonds vooral een instrument van gemeenten blijven en dat er diversere vormen zullen ontstaan. Zoals impact bonds die deels op resultaat en deels op activiteit sturen.

‘Ik denk dat dit meer past in de VS.’

In Rotterdam sluiten ze niet uit dat er een nieuwe social impact bond wordt uitgeschreven. Marlin Huygens denkt daarbij in de eerste plaats aan groepen met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld mensen die al meer dan vijf jaar inactief zijn.

Maar SP’er Hans-Martin Don betwijfelt, ondanks zijn enthousiasme over het instrument, of het in Nederland een grootse toekomst beschoren is. “Ik denk dat dit meer past in de VS. Daar is er een grotere behoefte doordat de overheid meer op afstand staat en zijn er meer partijen die ervoor geëquipeerd zijn.”

“In Nederland, met al zijn regeltjes, is er gewoon minder ruimte voor. Bovendien is er geld zat, ook bij overheden. Wat ontbreekt, is eerder slagkracht, en mensen die innovatieve oplossingen organiseren.”