Sociaal werk op de Antwerpse markt

Afrekening met middenveld

De reacties van het CAW, de brede sociale profit en de Vlaamse opleidingen voor sociaal werk op de ‘vermarkting’ waren duidelijk. De toekenning van de subsidies aan G4S Care en Hotelgroep Corsendonck staat gelijk aan de vernietiging van de trage zorg. Men gooit opgebouwde expertise weg en mensen in moeilijke situaties vallen ten prooi aan het marktdenken. Ze dreigen in nog grotere problemen terecht te komen.

‘OCMW-Antwerpen wil innovatie een kans geven.’

Vanuit het stadsbestuur klinkt het dat men innovatie een kans wil geven, dat de winnaar objectief geselecteerd werd op basis van een aantal parameters en dat men op die manier hoopt de hulp effectiever en efficiënter te organiseren.

Het sociaal werk vermoedt dat het stadsbestuur en dus met name de N-VA, ook om ideologische redenen wil breken met het middenveld. Dat middenveld was traditioneel de bevoorrechte partner van de stedelijke overheid.

Dit alles krijgt een plaats in een ruimer debat over vermarkting als gevolg van een dominant neoliberaal denken dat stilaan het hele overheidsapparaat zou doordringen.

Elke situatie is anders

Uit de algemene literatuur over het ‘nieuw publiek management’ weten we al langer dat dit een vlag is die een hele ruime lading dekt. De manier waarop dat nieuw publiek management doorwerkt in verschillende landen, regio’s en lokale besturen is zeer contextgebonden. Algemene regels of besluiten zijn moeilijk te formuleren.

Of bijvoorbeeld publiek-private samenwerking een succes is, valt vanuit wetenschappelijk onderzoek niet in algemene zin te beantwoorden. Het hangt af van contextfactoren en van de manier waarop deze samenwerking organisatorisch vorm krijgt.

Dat is al een eerste bedenking: algemene besluiten over de effectiviteit van deze of gene bestuurlijke vorm zijn vanuit het wetenschappelijk onderzoek niet te geven. Elke situatie is anders.

Een basisschema

In onderstaand schema tonen we hoe de lokale overheid kan optreden en welke organisatievormen ze daarbij kan gebruiken. Het schema moet van links naar rechts worden gelezen. Helemaal links organiseert de overheid zelf diensten, met eigen personeel. Hier geldt de klassieke hiërarchie. Een OCMW-dienst voor gezinshulp is dan een gewone administratieve dienst.

Het tweede alternatief is de oprichting van een verzelfstandigd overheidsbedrijf of een gemeentelijke vzw waar de gemeente taken aan toevertrouwt. Zo hebben een aantal steden gemeentelijke vzw’s opgericht voor het organiseren van jeugdwerk met maatschappelijk kwetsbare jongeren of voor het beheer van een jeugdhuis.

Publiek-privaat

In het derde alternatief werkt de overheid samen met private actoren zoals non-profitorganisaties uit het middenveld of profitorganisaties die op de markt werken. In beide gevallen gebeurt dat via een vorm van uitbesteding, een juridisch begrip dat we hier breed interpreteren.

Het gaat om publiek-private samenwerking. Er is een overheid die met bepaalde partners wil samenwerken om een dienst aan te bieden. De uitbesteding steunt op een opdracht, krijgt vorm in contracten en wordt door de overheid volledig of gedeeltelijk gefinancierd, afhankelijk van de afspraken.

‘Antwerpen kiest voor publiek-private samenwerking.’

In het voorbeeld van Antwerpen maken het OCMW en de stad voor sommige opdrachten de keuze voor uitbesteding aan non-profitorganisaties en voor de case van het inloopcentrum nu aan een consortium van twee commerciële firma’s. Het gaat in beide gevallen om een vorm van privatisering, in de betekenis dat een private partner optreedt, zij het onder overheidsaansturing en met opvolging vanuit de overheid.

Het begrip publiek-private samenwerking dekt die vorm van privatisering goed. Het is duidelijk dat de keuze voor een profitorganisatie de beslissing al meer naar ‘rechts’ doet opschuiven, richting markt. Niettemin blijft het dan een uitbesteding en dus een publiek-private samenwerking.

Vrije markt

In een volgende stap kiest de overheid ervoor om de markt te laten spelen voor bepaalde goederen en diensten. De overheid beperkt haar rol dan tot een vorm van regulering. Ze bepaalt algemene eisen waaraan bedrijven moeten voldoen, ze gaat monopolievorming tegen en legt eventueel prijzen op. Denk aan de regulering op de energiemarkt.

‘In het meest extreme alternatief doet de overheid niets.’

In het Antwerpse voorbeeld zou dat betekenen dat de stad of het OCMW helemaal geen geld meer steekt in sociale dienstverlening en dat overlaat aan de krachten op de markt en zich beperkt tot regulering.

In het meest extreme alternatief doet de overheid niets en laat ze de markt helemaal vrij spelen. In onze landen is een dergelijk overheidsoptreden onbestaande: voor elke markt bestaat overheidsregulering.

Formele en reële wereld

Bij elk alternatief is er een verschil tussen de formele en de reële wereld. Zo kan een verzelfstandigd overheidsbedrijf of een gemeentelijke vzw theoretisch autonoom functioneren. In de praktijk kan het echter sterk onder invloed staan van politici of kunnen ze zodanig vrij zijn dat er van politieke controle nauwelijks sprake is, bijvoorbeeld door ongeïnteresseerde politici of door een gebrekkige ambtelijke ondersteuning.

De overheid kan theoretisch een markt reguleren maar dat zo slecht doen dat de markt haar gang kan gaan. Het schema toont dus alleen de formele kant en niet de feitelijke toedracht van de gekozen vorm om de dienstverlening te organiseren.

Uitbesteding

De keuze voor het uitbesteden van publieke opdrachten aan private organisaties in vormen van publiek-private samenwerking bestond al vooraleer er van een echte staat sprake was. Gilden en ambachten oefenden in samenspraak met de stedelijke overheid bepaalde taken uit voor hun beroepscategorie.

‘De uitbesteding van taken is al bijzonder oud.’

De uitbesteding van taken aan private non-profitorganisaties is ook al bijzonder oud, zeker in een verzuild land als het onze waar de relaties tussen de non-profit en de overheid heel intens zijn.

Meestal steunde dat soort uitbesteding op wetgeving, erkenningsprocedures en daaraan gekoppelde subsidiesystemen. Dat werd de gesubsidieerde vrijheid genoemd. Vanuit de overheid waren er nauwelijks eisen, controle werd niet uitgeoefend. In sommige gevallen zijn zo quasi-monopolies uitgebouwd. De overheid wordt daarvan afhankelijk, andere keuzes zijn bijna niet meer realistisch.

Europa

Wil de overheid een opdracht tot voorwerp maken van concurrentie, dan moet ze, mede als gevolg ook van Europese regelgeving, kiezen voor een overheidsopdracht. De overheid moet zich dan aan strikte regels houden voor bekendmaking, selectie…

Het is een gevolg van het nieuw publiek management dat overheden alerter zijn voor competitie. Dat competitieve element op zich wordt door sommigen vermarkting genoemd. Het wordt aangeklaagd omdat non-profitorganisaties concurrenten worden in plaats van samenwerkende collega’s.

‘De keuze voor meer competitie is te verdedigen.’

Dat suggereert alvast dat non-profitorganisaties nu veel als collega’s zouden samenwerken en dat is wellicht evenzeer overdreven. Tegen de achtergrond van het publieke debat over een meer efficiënte overheid lijkt de keuze voor een meer open competitie een te verdedigen strategie.

Forensisch Psychiatrisch Centrum

Het alternatief is geen competitie. Dan blijft de overheid subsidies toekennen aan organisaties die al lang erkend zijn. Dat wringt dan wellicht ook. Alles hangt er natuurlijk vanaf op welke manier een overheid opdrachten ‘in de markt’ zet.

Er zijn precedenten, op het niveau van de federale overheid, voor diensten in een min of meer gelijkaardige sfeer. Voor de uitbating van het Forensisch Psychiatrisch Centrum (FPC) in Gent en voor de opvang van asielzoekers (ook door G4S Care en Hotelgroep Corsendonck).

‘Wie horen we aan het woord?’

Over het FPC in Gent zijn genuanceerde geluiden te horen. Er zijn klachten en problemen maar de vraag is of deze met de aard van de uitbater samengaan dan wel of ze eerder typisch zijn voor het cliënteel en de aard van de voorziening, los van de uitbater. De evaluatie zelf is ook controversieel: Wie horen we aan het woord?

Antwerpen

Natuurlijk spelen bij de Antwerpse stedelijke overheid politieke en ideologische overwegingen mee. Maar dan nog zou het theoretisch kunnen dat de lange duur van de uitbating van een centrum voor daklozen door dezelfde non-profitorganisatie na verloop van tijd in routine vervalt. Misschien beheert de non-profitorganisatie het centrum minder goed, worden ze na achttien jaar slordig in het gebruik van de middelen.

We formuleren dat hier louter hypothetisch. We geven alleen aan dat het niet zo vreemd zou zijn, mocht een overheid op een bepaald moment kritisch kijken naar de manier waarop een voorziening traditioneel beheerd wordt. Mocht een overheid dat niet doen, dan zou daar terecht kritiek op worden geformuleerd.

‘De opvang van daklozen was in Antwerpen al geprivatiseerd.’

De opvang van de daklozen was in Antwerpen dus al geprivatiseerd, alleen heeft de aanbesteding nu tot een wijziging van de private partner geleid. Opvallend is dat de kritiek niet slaat op de formule. De kritiek zou immers ook kunnen zijn dat een overheid dat beheer zelf in handen moet houden en dat bijvoorbeeld OCMW-werkers best geplaatst zijn om zo’n inloopcentrum te beheren.

Vier factoren

In de bestuurskunde is over deze ‘contractualisering’ al veel gestudeerd en geschreven. Vooral in Angelsaksische landen is dit populair.

Zo wordt in de Verenigde Staten door de overheid nu al veel meer uitgegeven aan contracten dan aan de totale kost van alle overheidspersoneel samen. In sommige steden die vergelijkbaar zijn met Vlaamse steden werken negen personeelsleden aan het beheer en opvolging van tientallen contracten. Die negen vormen dan wel het totale personeelsbestand.Guy, M. and Rubin, M. (ed.) (2015), Public administration evolving. From foundations to the future, London, Routledge.In vergelijkbare Vlaamse steden werken minstens 1.200 voltijdse personeelsleden.

Bij de vormgeving van deze publiek-private samenwerking spelen vier variabelen, die het moeilijk maken om vooraf tot conclusies te komen over de wenselijkheid ervan.

Aard van de dienstverlening

De eerste factor of variabele die meespeelt om over effecten te praten, is de aard van de dienstverlening. We vinden het normaal dat de cafetaria van de sporthal of cultureel centrum door een private ondernemer wordt uitgebaat. Het beheer van een asielcentrum of een centrum voor geïnterneerden is al delicater. De zorg voor daklozen uitbesteden aan een firma lijkt helemaal buiten alle redelijkheid. Maar waarom?

‘De zorg wordt niet overgelaten aan het spel van vraag en aanbod.’

Veel hangt uiteraard af van de manier waarop de dienstverlening wordt omschreven. De context waar we het over hebben, is geen zuivere marktcontext. Een bedrijf krijgt een openbare opdracht en werkt met overheidsmiddelen. De zorg voor geïnterneerden wordt niet overgelaten aan het spel van vraag en aanbod. De overheid staat nog altijd tussen dienst en dienstverlener.

Aard van de dienstverlener

De tweede factor is de aard van de dienstverlener. De onderliggende vooronderstelling is dat elke organisatie van een bepaald type (non-profit) voor een bepaalde dienst per definitie beter is dan elke organisatie van een ander type (profit).

Kan dit echter in algemene zin worden verdedigd? Mag er geopperd worden dat non-profitorganisaties ook slecht kunnen worden beheerd? Zou het kunnen dat de variatie binnen de types groter is dan tussen de types?

‘Het onderscheid tussen non-profit en profit is niet zo helder.’

Het onderscheid tussen non-profit en profit is bovendien al lang niet meer zo helder. Als gevolg van de zogenaamde hybridisering van veel organisaties, is er een grijze zone gegroeid tussen de types. In de non-profit schuiven organisaties op richting markt, in de profit schuiven organisaties op richting non-profit.

In grotere organisaties kunnen verschillende types van diensten samen voorkomen. Organisaties in de sociale economie bijvoorbeeld zijn geen zuivere ondernemingen maar moeten wel rekening houden met marktprincipes. Ze werken met overheidsmiddelen maar hangen niet volledig van die middelen af. Ze werken met bijzondere doelgroepen waarmee ze zich bewegen tussen zorg en arbeidsmarkt.

Hoe noemen we dat dan als zo’n organisatie zich kandidaat zou stellen voor overheidsopdrachten? En laten we het nog wat moeilijker maken: stel dat een bedrijf voor het verwerven van een overheidsopdracht samenwerkt met een non-profitorganisatie waarbij ze hun sterke kanten combineren. Hoe noemen we dan zo’n constructie?

Aard van het contract

De derde factor is de aard en de inhoud van het contract. Bij een contract denken veel mensen wellicht aan twee A4-tjes maar in de meeste gevallen zijn dit soort contracten omvattend.

‘Het is uiteindelijk het contract dat het verschil maakt.’

In een contract kan minutieus of minder minutieus worden omschreven wat de overheid van de dienstverlener verwacht. Het contract is een sluitstuk van een vaak langere voorbereidingsperiode, waarin intern wordt gediscussieerd over de aard en de inhoud van het contract.

Dat kan met veel of weinig zorg gebeuren, met veel discussie over de opdracht, met of zonder betrokkenheid van externen. Het zijn uiteindelijk de formulering van de opdracht en vervolgens het afsluiten van het contract die het verschil maken. Lang niet alle besturen beschikken over de deskundigheid voor de opmaak van een goede opdracht en voor het onderhandelen van het contract.

Kwaliteit van de opvolging

De vierde factor is de kwaliteit en capaciteit voor de opvolging van het contract. Hierin kan een overheid heel ver gaan, of net niet. De overheid kan in principe allerlei vormen van informatie en monitoring opleggen en dit met minder of met veel kwaliteit opvolgen. De capaciteit hiervoor is cruciaal. Ook op dit punt verschillen overheden sterk.

‘Waar ligt het evenwicht tussen te veel en te weinig controle?’

Vervolgens is de vraag welke instrumenten voor opvolging en controle werken. Waar ligt het evenwicht tussen te veel en te weinig controle? Welke perverse neveneffecten hebben bepaalde vormen van controle?

We weten dat vormen van monitoring van prestaties altijd leiden tot gedrag dat erop gericht is goed te scoren op de monitor. Dat staat niet altijd gelijk met ‘goed werken’. Evenzeer is bekend dat het omschrijven en meten van kwaliteit bijzonder moeilijk is en dat geldt zowel voor het beoordelen van kwaliteit in non-profit als in profitorganisaties.

Ruis

We weten dat er altijd een grote vorm van ruis zit tussen degene die een opdracht geeft en degene die deze opdracht uitvoert. Dat is een algemene wetmatigheid.

Wie de opdracht uitvoert, is dag aan dag met de dienstverlening bezig, heeft veel informatie over de cliënten, ook vertrouwelijke. Wie de opdracht geeft, staat daar verder vanaf. Hij is voor een belangrijk deel afhankelijk van de informatie die hij krijgt.

‘Het verschil tussen uitbesteding aan profit of non-profit is te verwaarlozen.’

Daarbij treden haast onvermijdelijk vormen van vertekening en selectie op. In het extreme geval wordt de opdrachtgever helemaal afhankelijk van de uitvoerder omdat deze laatste over alle cruciale informatie beschikt en deze strategisch kan inzetten. Of de uitvoerder nu non-profit of profit is, maakt dan niets uit.

Vanuit een bestuurlijk perspectief bekeken, is het verschil tussen uitbesteding aan een non-profitorganisatie of aan een profitorganisatie verwaarloosbaar. Dezelfde fenomenen, problemen en mogelijke neveneffecten treden op. En voor het overige hangt het heel erg af van de context, concrete omstandigheden en van de kwaliteit van de organisatie en de opvolging.

Welk sociaal werk?

In het Antwerpse verzet is te horen dat de uitbesteding van de daklozenopvang aan een commerciële organisatie de totale negatie is van het sociaal werk. Hier komen we op een bijzonder gevoelig terrein.

‘Kiest het sociaal werk wel zo onverkort de kant van de cliënt?’

Ik formuleer geen oordeel over het concrete werk van het CAW in Antwerpen omdat ik dat niet zelf heb onderzocht. Maar het sociaal werk is zo afhankelijk geworden van de overheid dat het op zijn minst een debat waard is of dat sociaal werk wel zo autonoom is als het beweert. Kiest het sociaal werk wel zo onverkort de kant van de cliënt?

Want het zou best kunnen dat het sociaal werk meer de taal van de overheid spreekt dan de taal van de cliënt. Jarenlange nauwe verwevenheid en sterke afhankelijkheid dragen daaraan bij. Van sterke politisering is dan nog maar weinig sprake.

Routine

Je krijgt dan eerder een subtiele hegemonie van bepaalde vormen van overheidsgestuurd sociaal werk dat misschien nog wel kritisch is op het praktische niveau van de operationalisering van beleid, maar niet langer of veel minder op het niveau van beleid en ideologie.

‘Veel sociaal werkers lijken niet wakker te liggen van sociale actie.’

Doorheen de jaren komen dan bepaalde routines tot stand. Handelingspraktijken staan nauwelijks nog fundamenteel ter discussie. De professionalisering en specialisering die het sociaal werk kenmerken, leiden ertoe dat sociaal werk een job wordt als een ander. Een job die binnen de veilige muren van het kantoor en binnen de marges van de kantooruren wordt bedreven. Veel sociaal werkers lijken niet wakker te liggen van sociale actie.

Werkvloer

Als deze hypothese de moeite van het debat waard is, dan maakt het misschien weinig verschil of sociaal werk in een context van een non-profitorganisatie dan wel in deze van een profitorganisatie wordt bedreven. Toch niet binnen de contouren van de nauwe relatie met de overheid in de vorm van publiek-private samenwerking. Gedreven sociaal werk vind je in beide organisatietypen, niet-gedreven sociaal werk ook.

Als – en ik benadruk als – er dan toch maar weinig sprake is van politisering en het sociaal werk vooral een retorisch goed verpakte techniek met overheidssubsidies is geworden, waarom laten we dan niet andere organisaties binnen datzelfde frame en op dat vergelijkbare technische niveau met die middelen innoveren?