Cliënten met een nummer

Rijksregisternummer

Sinds 1 januari 2018 werkten de Centra voor Algemeen Welzijnswerk (CAW) systematisch met het rijksregisternummer van cliënten. Van zodra een cliëntdossier werd aangemaakt, vroegen hulpverleners de toestemming van de cliënt om het rijksregisternummer te gebruiken. Daartoe kregen de CAW’s op 12 maart 2019 een formele machtiging van de Gegevensbeschermingsautoriteit.

‘Er zijn veel instanties waar je identiteitskaart wordt gelezen.’

Omdat deze machtiging zo lang op zich liet wachten, en niet geldt met terugwerkende kracht, is het noteren van het rijksregisternummer on hold gezet. Maar het plan blijft wel dat hulpverleners aan cliënten de identiteitskaart en het rijksregisternummer vragen.

Op zich geen verrassend nieuws. Er zijn immers veel instanties waar je identiteitskaart wordt gelezen. Dus waarom ook niet wanneer je hulp vraagt bij een CAW? Sociaal.Net sprak met overheid, onderzoekers, hulpverleners en cliëntenvertegenwoordigers over het hoe en waarom.

Twee vliegen in één klap

Het initiatief ging uit van de overheid. Tom D’Olieslager van de Afdeling Welzijn en Samenleving van de Vlaamse overheid wijst erop dat het rijksregisternummer nodig is om op een veilige manier cliëntgegevens bij te houden.

“Een veilig toegangsbeheer tot persoonsgegevens is het voornaamste en op zich afdoende argument om het rijksregisternummer te implementeren binnen zorg en welzijn. Om de toegang tot die gegevens te beheren is het nodig dat elke cliëntdossier een unieke sleutel heeft. Die unieke sleutel is het rijksregisternummer.”

Beleidsinformatie

Toch is er een tweede belangrijk motief. Het rijksregisternummer maakt het mogelijk om betrouwbare beleidsinformatie te verzamelen. De gegevens worden in dat geval wel volledig anoniem gemaakt.

D’Olieslager verwijst als voorbeeld naar het jaarverslag jeugdhulp, dat op basis van het rijksregisternummer in kaart kan brengen hoeveel jongeren op meerdere plaatsen gekend zijn: “Je kan de mate waarin mensen van buitenlandse afkomst gebruik maken van welzijnsvoorzieningen onderzoeken. Of we kunnen de anonieme gegevens koppelen aan de gegevens van de Kruispuntbank, zodat onderbescherming van kwetsbare groepen in beeld komt.”

Het succes van de top-down invoering van deze maatregel hangt grotendeels af van de manier waarop praktijkwerkers en hulpvragers ermee omgaan. En daar knelt een eerste schoen. Het rijksregisternummer kan deze twee doelen dienen, maar voor de werkvloer is het niet duidelijk welk doel primeert.

Relevant

De relevantie van beleidsinformatie is een oud zeer. Praktijkwerkers worden om de haverklap bestookt met verbeteringen aan registratiesystemen. Het komt er dan op aan om die praktijk te overtuigen van het nut van betrouwbaar registreren. Dat kan best, mits een sterkere betrokkenheid van terreinwerkers en cliënten bij het verzamelen van informatie voor beleid en onderzoek.

Koen Hermans (Lucas, KU-Leuven) ziet als onderzoeker ook voordelen van betrouwbare data: “Het beleid inzake dak- en thuisloosheid kan beter onderbouwd worden, wanneer we bijvoorbeeld exact weten hoeveel cliënten ‘hervallen’ na een opname in een residentieel opvangcentrum.”

Lees ook

Registratie is deel van de job

Een ander voorbeeld is het lopende longitudinaal onderzoek over de soms grillige trajecten die jongeren lopen doorheen de jeugdhulp. Om die exact in beeld te krijgen, is de anonieme koppeling aan het rijksregisternummer noodzakelijk.

Bert Lambeir, directeur van CAW Oost-Brabant, erkent de zinvolheid van zo’n geanonimiseerde data: “Je krijgt daardoor een beter zicht op hulptrajecten: duur, hiaten, breuken, doorlooptijden en herval. Die monitoring is ondersteunend voor het beleid, zowel op centrum als op overheidsniveau.”

Bij deze vormen van dataverzameling zijn de persoonsgegevens anoniem gemaakt. Dat is een kwestie van vertrouwen in de technische beveiliging. Maar in een wereld waarin we met z’n allen ‘big data’ zijn, zijn er wel wat deukjes in dat vertrouwen.

Toegang tot cliëntdossier

Koen Hermans heeft de indruk dat de rijksregister-kwestie voor de overheid vooral in het teken staat van het delen van niet-anonieme cliëntgegevens. Dat blijkt ook uit beleidsdocumenten.

In de beleidsbrief 2018-2019 van Vlaams minister van Welzijn Jo Vandeurzen valt de passage over het werken met het rijksregisternummer onder het hoofdstuk ‘Gegevensdeling welzijnswerk’. Er is een expliciete vermelding van de samenwerking tussen CAW, OCMW en Diensten Maatschappelijk Werk van de mutualiteiten binnen het Geïntegreerd Breed Onthaal.

‘De overheid laat zich in met de hulpverleningspraktijk.’

Tom D’Olieslager beaamt: “Een uitgebouwd cliëntdossier is essentieel om zorgcontinuïteit te verzekeren. Steeds complexere problematieken maken dat intersectorale samenwerking noodzakelijk is. We streven dat een cliënt niet telkens verplicht wordt om zijn verhaal opnieuw uit de doeken te doen.”

De overheid laat zich hier in met de hulpverleningspraktijk. Dat is voor hulpverleners en cliënten een heel ander paar mouwen dan het leveren van betrouwbare beleidsinformatie. Het grijpt immers in op hun manier van werken, op hun relatie met de cliënt.

Elk dossier is uniek

Marina Punie is kwaliteitscoördinator van CAW Limburg: “CAW’s hebben altijd veel belang gehecht aan privacy van cliënten. Al in 2004 was er een deontologische code die kapstokken biedt om kwaliteitsvol, betrouwbaar en correct om te gaan met cliëntinformatie. Betrouwbaarheid, zorgvuldigheid, veiligheid en transparantie zijn centrale waarden, ook in het werken met het rijksregisternummer.”

‘CAW’s hebben altijd veel belang gehecht aan privacy.’

“Om cliënten zo goed mogelijk te helpen, werken we met een elektronisch dossier. Dit dossier ondersteunt de systematiek van de hulp -en dienstverlening. Het faciliteert de opvolging, biedt transparantie voor cliënten en zorgt voor zelfreflectie bij de betrokken hulpverleners.”

Punie erkent het belang om deze cliëntdossiers veilig op te bergen: “We zijn het aan cliënten verplicht om dit dossier zo veilig mogelijk weg te schrijven. Dat wegschrijven kan enkel met het rijksregisternummer. De unieke identificatie is belangrijk voor de interne overdracht en voor de actieve participatie van de cliënt aan zijn dossier. We werken ook steeds meer in intersectorale netwerken. Om gegevens te delen is een sluitende identificatie noodzakelijk.”

Dialoog?

Kris Stas is stafmedewerkster beroepsethiek van SAM, steunpunt Mens en Samenleving. Zij maakt zich meer zorgen: “Wie weet waarin ik als hulpverlener kijk? Hoe wordt het mij onmogelijk gemaakt om te kijken in delen waar ik niet moet zijn? Werkgevers hebben hier een grote verantwoordelijkheid. Zij moeten het mogelijk maken dat hulpverleners deontologisch correct te werk gaan.”

‘Geen rijksregister, geen hulp?’

Stas hoedt zich voor polemieken, want ze versterken de neiging om je op te sluiten in je eigen gepantserde gelijk. “Laat ons daarom vragen stellen, want dat opent dialoog: Welk probleem lossen we op met het noteren van het rijksregisternummer van mensen die hulp zoeken? Hoe leggen we aan cliënten uit dat het CAW de unieke cliënt wil kennen en daarvoor het rijksregisternummer nodig heeft?”

“Werden cliëntgroepen bevraagd op dit voornemen? Zo ja, wat vinden zij ervan? Doet dit iets met de drempel tot het eerstelijnsaanbod? Kan een cliënt weer verdwijnen uit de databank? En wat te doen met mensen die, al dan niet achterdochtig, weigeren om hun rijksregisternummer te geven? Krijgen die nog hulp? Wat met mensen zonder rijksregisternummer: geen nummer geen hulp?”

Toestemming is de sleutel

Over al deze vragen was er bitter weinig dialoog met praktijkwerkers. Maar het is nooit te laat. Filip Van Becelaere is beleidsmedewerker jeugdhulp van CAW Noord West-Vlaanderen. Hij legde enkele van deze vragen voor aan zijn teams.

“Soms wordt de naam van een cliënt verkeerd geschreven. Hierdoor vind je het oorspronkelijke dossier niet meteen terug of blijkt dat cliënten meermaals werden geregistreerd met een wildgroei aan dossiers als gevolg. Soms komt een naam meerdere keren voor, waardoor er verwarring kan ontstaan. Een rijksregisternummer kan dat vermijden.”

‘De cliënt moet controle hebben over zijn eigen gegevens.’

Een ander voordeel is het zicht op het traject van cliënten: “Soms hebben cliënten al een hele weg afgelegd in de hulpverlening. Ze kunnen zich dat traject vaak niet meer helder voor de geest halen. Ook dan is het rijksregister een meerwaarde: het is de sleutel die hun traject duidelijk in beeld kan brengen, weliswaar op hun vraag.”

“Maar cliëntgegevens kunnen ‘opsporen’ en aan elkaar linken vanuit verschillende databases wekt wel een wrange smaak op. Indien dit op vraag of met toestemming van de cliënt gebeurt, is er geen probleem. Die toestemming is cruciaal. De cliënt moet altijd controle hebben over eigen gegevens, wie er toegang tot heeft en wanneer.” 

Wat vinden cliënten?

Mensen die leven in armoede hebben een grote interesse in de concrete gevolgen van gegevensdeling door hulpverleners.

Els Vandesande is juriste bij het Netwerk tegen Armoede: “Mensen in armoede willen van bij de start van een hulptraject duidelijke informatie krijgen over welke gegevens met wie gedeeld worden en of dit regelmatig herhaald wordt. Zij vragen dus meer transparantie. Mensen willen direct betrokken worden bij de opbouw van hun dossier. Echte participatie zorgt voor een sterker vertrouwen.”

‘Participatie van cliënten zorgt voor sterker vertrouwen.’

Op vlak van transparantie en participatie is echter nog een hele weg te gaan. Alles draait rond de manier waarop ermee wordt omgegaan.

Vandesande: “Mensen in armoede zijn niet principieel tegen gegevensverzameling en gegevensdeling. Maar hulpverleners beroepen zich altijd op de toestemming van de persoon waarvan de gegevens verwerkt worden. Terecht. Toch zetten hulpverleners weinig concrete stappen om ervoor te zorgen dat mensen op de hoogte zijn van hun rechten.”

“Hebben hulpverleners zelf voldoende kennis over wat er met de gegevens gebeurt? Is er voldoende tijd tijdens intakegesprekken om mensen in te lichten? Kan het computerscherm ook even in de richting van de cliënt gedraaid worden om samen een dossier te beheren?”

Rechtentoekenning of controle

Mensen in armoede vragen dat gegevensdeling zoveel mogelijk gebruikt wordt in functie van automatische rechtentoekenning. Nu hebben ze echter het gevoel dat het vooral gebruikt wordt voor controle en sanctionering.

Lifa Ouald Chaib ondersteunt vanuit SAM het Geïntegreerd Breed Onthaal. De gegevensdeling is daar een prangend thema: “Een belangrijk argument voor gegevensdeling is de automatische rechtentoekenning. Maar om rechtenverkenning en controle uit elkaar te houden, is afgesproken dat informatie niet mag doorstromen naar hulpverleners met een andere finaliteit.”

‘Correct handelen is een kwestie van juiste afspraken.’

“Correct handelen is een kwestie van juiste afspraken. Het is belangrijk dat hulpverleners drie cruciale principes hanteren wanneer ze cliëntgegevens delen: het verwerken en uitwisselen van gegevens heeft alleen betrekking op gegevens die noodzakelijk zijn voor verantwoorde hulp- en dienstverlening en de continuïteit van de hulpverlening, gegevens worden alleen uitgewisseld in het belang van gebruikers en behoudens overmacht of dringende noodzaak moet de gebruiker altijd toestemming geven.”

Hogere drempels?

Bij hulpverleners en cliënten leeft de vrees dat het opvragen van het rijksregisternummer de toegangsdrempel voor hulp verhoogt.

Els Vandesande van het Netwerk tegen Armoede: “De registratie van het rijksregisternummer mag op geen enkele manier de aard van het hulpaanbod bepalen. Mensen die liever anoniem blijven of geen gegevens kunnen voorleggen, hebben evenzeer recht op volwaardige hulp.”

Lees ook

Sociaal werk worstelt met bureaucratie

Vaak zien cliënten het opvragen van het rijksregisternummer als de zoveelste bureaucratische handeling die de eigenlijke hulpverlening wegdrukt. Dat lijkt in tegenspraak met de vraag van cliënten om juist meer tijd te nemen zodat ze echt kunnen participeren aan dossieropbouw. Waardoor het geen bureaucratie meer is, maar een onderdeel van het hulpverleningsproces. Iets om verder over na te denken.

Elektronisch is veiliger

Voor de overheid is de beveiliging van persoonsgegevens een centraal argument in de keuze om cliënt- en hulpverleningsgegevens op te nemen in elektronische databanken. Het rijksregisternummer is ook meer dan een nummertje. Het is een elektronische fiche in de database van ‘het Rijk’ waarop naam, woonplaats en gezinssamenstelling staan genoteerd.

Binnen het beleidsdomein Welzijn en Gezondheid worden tal van systemen ontwikkeld waarin de gegevens van cliënten en geboden hulp worden opgeslagen. Met enige fierheid zette minister Vandeurzen ze in zijn recente beleidsbrief op een rijtje: “De moduledatabank Integrale Jeugdhulp, het e-loket van VAZG, Vesta, BINC, INSISTO, DOMINO, het gedetineerdenopvolgsysteem, de nieuwe elektronische cliëntdossiers bij de CAW’s, mijn VAPH, de kinderopvangzoeker, de elektronische administratieve opvolging van voorzieningen van Kind & Gezin, Vitalink en het digitaal platform zorgverzekering.”

‘Veiligheid is meer dan de bescherming van de privacy.’

De veiligheid van deze systemen wordt gegarandeerd met een hele rist technische vereisten, regelgeving en functies. De vraag is of dat voldoende geruststellend is voor hulpverleners en cliënten. Signalen uit de hulpverleningspraktijk wijzen erop dat hier nog een lange weg te gaan is, terwijl de systemen al operationeel zijn. Nieuwssite Apache schreef hierover eerder dit jaar: “CAW’s verwerkten onwettig rijksregisternummers.”

Bovendien is het de vraag wat de overheid juist onder ‘veiligheid’ verstaat. Veiligheid is meer dan de bescherming van de privacy of het veilig encrypteren van gegevens voor beleid en onderzoek. De regels die daarvoor ontworpen worden zijn prima, maar de reële veiligheid zal afhangen van de manier waarop die in de praktijk worden toegepast.

Waarborgen en uitzonderingen

De overheid voorziet dus zeker een aantal waarborgen. Tom D’Olieslager: “De cliënt is eigenaar van zijn dossier en moet dus altijd toegang hebben tot de gegevens. Het is ook de cliënt die bepaalt of zijn gegevens mogen gedeeld worden. Iedereen moet de wettelijke verplichtingen over het bijhouden, verwerken en delen van gegevens respecteren.”

“Een veilig toegangsbeheer is onontbeerlijk om cliëntgegevens te beschermen tegen onrechtmatig gebruik, om te kunnen controleren wie toegang heeft tot welke gegevens en met wie welke gegevens gedeeld mogen worden. Juist daarom is het noodzakelijk om de identiteit van de gebruikers te controleren. Vanuit deze bezorgdheid is erop aangedrongen dat alle door de Vlaamse overheid erkende sectoren stelselmatig het rijksregisternummer gebruiken als unieke sleutel.”

“Mensen hebben het recht om anoniem geholpen te worden. Ze moeten zich kunnen verzetten tegen het aanleggen van een dossier.”

Maar de overheid voorziet ook uitzonderingen. Het noteren van het rijksregisternummer hoeft ook niet in alle situaties. D’Olieslager wijst op de afspraak die met de CAW’s gemaakt werd: het rijksregisternummer wordt enkel geregistreerd wanneer er effectief een cliëntdossier wordt opgestart. Dus niet voor éénmalige onthaalcontacten, telefonische of onlinehulp.

“In bepaalde omstandigheden vraagt men best niet meteen het rijksregisternummer op”, zo stelt D’Olieslager. “Bijvoorbeeld in een crisissituatie of wanneer het beter is om eerst wat vertrouwen op te bouwen. Mensen moeten ook het recht hebben om anoniem geholpen te worden. Ze moeten zich kunnen verzetten tegen het aanleggen van een dossier.”

Anonieme hulp

Bij sommige hulpverleners van de CAW’s rees eerder de vrees dat anonieme hulpverlening niet meer zou kunnen. Ten onrechte dus. Het rijksregisternummer wordt niet in alle situaties opgevraagd. Ook wie anoniem wil blijven, behoudt het recht op hulp.

‘Anonimiteit kan een krachtig werkingsprincipe zijn.’

Anonimiteit kan een krachtig werkingsprincipe zijn van een hulpaanbod, zeker bij korte contacten zoals in het onthaalaanbod van een CAW. Maar wanneer iemand in een begeleidingstraject stapt, is niet-anonimiteit de regel.Stas Kris (2009), Anonieme begeleiding in het algemeen welzijnswerk – interne nota, Berchem, Steunpunt Algemeen Welzijnswerk.

Iedereen is het er wel over eens dat anonimiteit geen afbreuk mag doen aan het recht op hulp. Maar, zo eenvoudig is dat niet. Een anonieme cliënt heeft onvoorwaardelijk recht op hulp, maar die begeleiding kan door de anonimiteit op een aantal beperkingen botsen. Zonder ‘identiteit’ is het moeilijk om te werken aan sociale administratie of het OCMW mee in te schakelen voor de kosten van een verblijf in een opvangcentrum.

De zorg voor een anonieme cliënt delen in een team is ook moelijker, al zijn er creatieve oplossingen zoals een nickname, versleuteling in een code of een fictieve naam op basis van uiterlijke kenmerken. Het wordt een heel ander verhaal, wanneer een cliënt zijn identiteit wil afschermen vanuit malafide bedoelingen, bijvoorbeeld als iemand die geseind staat een bed wil in een opvangcentrum.

In al deze situaties mag anonimiteit geen reden zijn om hulp te weigeren. Maar het is wel cruciaal om een open dialoog te voeren over de consequenties van de anonimiteit en wat de hulp dan al dan niet kan inhouden. In situaties waarin de integriteit van de hulpvrager of andere betrokkenen in gevaar komt, moet je die dialoog schragen door teamoverleg.

Keurslijven

De overheid vindt het niet noodzakelijk om het rijksregisternummer te noteren in situaties waarin het praktisch onmogelijk of storend is. Dat getuigt van begrip voor de moeilijke praktijk van het sociaal werk. Maar deze mildheid heeft ook een keerzijde.

‘Politiserend sociaal werk laat zich niet in schema’s vatten.’

Een belangrijk deel van de praktijk van het sociaal werk laat zich moeilijk inpassen in de logica van een gepersonaliseerd cliëntdossier. Die praktijk dreigt daardoor minder in beeld te komen en daardoor ook minder gewaardeerd te worden.

Dat is nu al het geval voor hulpverlening in de onthaalfase, niet toevallig een ‘fase’ genoemd. Of in concepten als ‘brede instap’ of ‘voorveld’, die de indruk wekken dat het hier nog niet over het ‘echte werk’ gaat. Idem voor sociaal werk met groepen, waarvoor uiteraard geen individuele cliëntdossiers gemaakt worden. En ook het politiserend sociaal werk laat zich niet in die schema’s vatten.

Dominante logica

Ook Bert Lambeir ziet veel werkvormen die niet je niet zomaar vertaalt in de dominante logica van modules en trajecten: “Veel werkvormen die gericht zijn op presentie, ontmoeting en versterking passen niet binnen die schema’s: inloopcentra, straathoekwerk, Belgian Homeless Cup, sociaal kruidenier, winteropvang… maar evengoed 1712.”

‘Zichtbaarheid en waardering hangen samen.’

“Trajectwerk krijgt daar een andere betekenis. Een traject is de mogelijkheid om iemand vast te houden en hem doorheen dit contact te versterken in zijn verbinding met zichzelf, anderen en zijn omgeving. Het is de mogelijkheid om ruimte te geven aan kwetsbaarheden. Een doorgedreven modulering dreigt het werken met de meest kwetsbaren te ondermijnen”.

Het is een grote uitdaging om de activiteiten die niet in een dossier, module of traject passen toch zichtbaar te maken: presentie, groepswerk, preventie, structureel werk, participatieve processen… Zichtbaarheid en waardering hangen samen. Ook voor de overheid.

In het spoor van de gezondheidszorg

Koen Hermans maakt een gelijkaardige fundamentele bedenking: “De overheid ontwerpt de systemen voor gegevensdeling vanuit een bepaalde zorgbenadering. In de gezondheidszorg is het delen van patiëntinformatie tussen zorgververstrekkers vanzelfsprekender.”

‘In de gezondheidszorg is het delen van info vanzelfsprekender.’

“In het sociaal werk is er een meer uitgesproken traditie om minder aandacht te geven aan het opvragen en opslaan van persoonlijke gegevens. Het wordt nog problematischer als dit moet dienen voor het delen van informatie tussen hulpverleners. Op dat vlak zijn er wel wat verschillen tussen gezondheidszorg en sociaal werk. Je voelt dit ook in gesprekken tussen CAW’s en de Diensten Maatschappelijk Werk van de ziekenfondsen.”

“Bij welzijnsdiensten gaat er een fundamenteel debat op tafel komen, wanneer de ‘patient health viewer’ echt van de grond komt. Ik kan de Diensten Maatschappelijk Werk begrijpen dat ze daarin een uitgesproken sociaal luik willen. Willen we niet allemaal dat sociaal werk een duidelijkere plaats krijgt binnen de gezondheidszorg? Maar welke prijs gaat het sociaal werk daarvoor betalen? Verliest het zijn eigenheid door opgezogen te worden door de gezondheidszorg of worden zorg en sociaal werk eindelijk meer evenwaardig?”

Pandora

Met een ogenschijnlijk onschuldige maatregel als het opvragen van het rijksregisternummer heeft de overheid de doos van Pandora geopend.

Het debat gaat al lang niet meer over het al dan niet opvragen van het rijksregisternummer. Wel over dossiervorming, gegevensdeling binnen en buiten het eigen team, de betekenis van anonieme hulpverlening en het spanningsveld tussen rechtendetectie en -controle.

Hopelijk volgt er eindelijk een echte dialoog met de kwetsbare burger, die al dan niet de trotse bezitter is van een rijksregisternummer.