Geïntegreerd breed onthaal als antwoord op onderbescherming

Onderbescherming

In onze samenleving is er een discrepantie tussen de belofte van grondrechten en de mate waarin deze voor elke burger gerealiseerd zijn. Neem bijvoorbeeld het recht op wonen. Dat recht is wel wettelijk verankerd, maar daarmee heeft nog niet iedereen een dak boven het hoofd. Een deel van de bevolking leeft in een situatie van onderbescherming. Ze beschikken wel over rechten, maar kunnen die in de praktijk niet realiseren.

Het is een uitdaging om die onderbescherming aan te pakken. Toegankelijke eerstelijnsdiensten zijn daarbij cruciaal. Zij wijzen mensen de weg naar hun grondrechten en proberen ze samen te realiseren.

Ambitieus Vlaanderen

In die context ontstond het ‘geïntegreerd breed onthaal’. De doelstellingen zijn duidelijk: deze onderbescherming tegengaan, toegankelijkheid verhogen en kwaliteitsvolle hulp-, dienst- en zorgverlening aanbieden in de nabijheid van (kwetsbare) burgers.

‘De doelstellingen zijn duidelijk.’

Vlaanderen wil hier werk van maken. Het geïntegreerd breed onthaal werd verankerd in het Decreet Lokaal Sociaal Beleid. Alle steden en gemeenten moeten op korte termijn zo’n onthaal installeren. Daarvoor kijkt men vooral in de richting van een sterkere samenwerking tussen het OCMW, het Centrum Algemeen Welzijnswerk en de diensten maatschappelijk werk van de ziekenfondsen. Afhankelijk van de lokale situatie wordt dit netwerk uitgebreid met andere relevante partners.

Pilootprojecten en onderzoek

Om de uitrol van het geïntegreerd breed onthaal in Vlaanderen voor te bereiden, werden eerst elf pilootprojecten gelanceerd. Zij experimenteerden tussen 1 september 2016 en 1 mei 2018 met het realiseren van een geïntegreerd breed onthaal.

Onderzoek flankeerde deze pilootprojecten. De onderzoeksbevindingen wijzen de weg naar beloftevolle praktijken en keuzes.

Makkelijk gezegd

Toen beleidsontwikkelaars het plan van dit geïntegreerd breed onthaal uittekenden, legden ze meteen ook enkele verwachtingen op tafel. De interventies die sociaal werkers vanuit zo’n onthaal zouden ondernemen, moesten generalistisch, proactief, outreachend, krachtgericht en participatief zijn.

De Vlaamse overheid liet in het midden hoe de samenwerking er in de praktijk uit moest zien. De betrokken actoren mochten dat autonoom uitwerken. Zo kunnen kansen en opportuniteiten van de lokale context maximaal benut worden. Lokale uitdagingen worden passend beantwoord.

Het onderzoek bestudeerde op welke manieren de functies en de werkingsprincipes van het geïntegreerd breed onthaal naar de praktijk werden vertaald (zie figuur 1). Die inzichten werden vervolgens opgenomen in het Besluit van de Vlaamse Regering op het decreet Lokaal Sociaal Beleid.

Geen winnaars

Het onderzoek brengt werkzame principes en beloftevolle lokale praktijken in beeld. We verzamelden en versterkten inzichten in het proces dat de pilootprojecten aflegden met kwetsbare burgers. Uitdagingen en nodige randvoorwaarden werden op tafel gelegd.

‘Het onderzoek brengt werkzame principes in beeld.’

De focus lag niet op het meten van effectiviteit. Het onderzoek duidt dus geen winnaar aan die er het best in slaagde om onderbescherming aan te pakken. Op basis van gesprekken met beleidsmakers, sociaal werkers en de doelgroep werd er onderbouwd waarom bepaalde praktijken werkzaam zijn in de strijd tegen onderbescherming. Er werd hiervoor steeds vertrokken vanuit de onderzoeksvraag ‘wat werkt, voor wie, waarom en onder welke omstandigheden?’.Boost, D., Raeymaeckers, P., Hermans, K. (2018) ‘Sociaalwerkonderzoek op het kruispunt van beleidsgerichte en publieke sociologie’, In Vandermoere, F., Loots, I., Bergmans, A. en Raeymaeckers, P. (red.), Wetenschappers in Actie: een publiek-sociologische benadering, Leuven, Acco.In de volgende paragrafen staan we stil bij een aantal bevindingen en aandachtspunten.

Het lokale niveau

Voor de bestrijding van armoede en onderbescherming wordt er in toenemende mate gekeken naar de belangrijke rol van lokale besturen. Dit wordt door het beleid gemotiveerd vanuit de veronderstelling dat hiermee de stem van mensen in armoede beter wordt gehoord, de toegang tot de publieke dienst- en hulpverlening wordt verhoogd en de effectiviteit van het armoedebeleid wordt verbeterd.

‘Een sterk lokaal sociaal beleid vereist randvoorwaarden’

Om het geïntegreerd breed onthaal en het Decreet Lokaal Sociaal Beleid in hun opzet te doen slagen, zal het echter noodzakelijk zijn om de nodige randvoorwaarden voor een krachtig lokaal armoedebeleid te installeren. Het zal daarbij niet voldoende zijn om de samenwerking tussen de drie kernactoren te formaliseren.

Meer dan samenwerking

Voor een krachtig sociaal beleid gericht op het realiseren van grondrechten, is veel meer nodig. Naast de broodnodige financiële en inhoudelijke ondersteuning is het bijvoorbeeld noodzakelijk om een constructieve dialoog tussen burgers, sociale professionals en beleidsmakers te organiseren.Raeymaeckers, P., Noël, C., Boost, D., Vermeiren, C., Coene, J. en Van Dam, S. (2017), ‘Inleiding: over armoede en lokaal sociaal beleid’, in Raeymaeckers, P., e.a. (red.), Tijd voor sociaal beleid. Armoedebestrijding op lokaal niveau, Leuven, Acco, 21-39.

Ook de ervaringskennis van personen in kwetsbare leefomstandigheden, armoedeverenigingen, zelforganisaties en sociale professionals zijn van onschatbare waarde om een geïntegreerd breed onthaal te realiseren. Zij tonen de grenzen van het aanbod en het beleid.

Basiswerkers en doelgroep vergeten

De pilootprojecten werkten die cruciale participatie nog te weinig uit. De invulling van het geïntegreerd breed onthaal werd vooral uitgedacht door beleidsmedewerkers van de kernactoren. Basiswerkers en doelgroep werden niet rechtstreeks en structureel betrokken in elke ontwikkelingsfase.

‘Dit mag geen top-down verhaal zijn.’

De ontwikkeling van een geïntegreerd breed onthaal mag niet vervallen in een top-down verhaal. Het moet gedragen zijn door de brede lokale context. Daarom werd in een van de projecten van Diksmuide bijvoorbeeld bewust gekozen om een participatietraject met landbouwers op te zetten om hun leefwereld te leren kennen. Er werd samen nagedacht over hoe de bestaande hulp- en dienstverlening hen beter kon ondersteunen.

Een betrokken sociaal werker verantwoordt die keuze scherp. “Wij hadden ook vanachter onze bureau het actieplan kunnen uitwerken en uitvoeren. Wellicht zouden we na een jaar vaststellen dat het niet aanslaat. Dat is tijdverlies.”

Winkel met drempels

Onderbescherming hypothekeert de belofte van wettelijk verankerde (grond)rechten. Daarom wil men binnen het geïntegreerd breed onthaal meer proactief werken. Dat betekent dat het initiatief en de verantwoordelijkheid om rechten te realiseren, verschuift van de rechthebbende burger naar de aanbiedende overheid of organisatie.

‘De overheid is verantwoordelijk om rechten te realiseren.’

Deze verschuiving is relevant. Wanneer hulp- en dienstverlening georganiseerd wordt vanuit een vraaggericht winkelmodel veronderstelt men dat burgers voldoende geïnformeerd zijn over het aanbod en hun rechten. Je gaat ervan uit dat ze hun eigen situatie kunnen vertalen naar concrete hulpvragen.

Ons onderzoek toont aan dat burgers niet altijd over deze informatie beschikken. Daarnaast is men niet altijd in staat om een vraag te formuleren. Daarom kan een louter vraaggerichte benadering onderbescherming niet ten gronde aanpakken. Door verscheidene drempels zetten sommige mensen zelf geen stappen naar de professionele hulp- en dienstverlening.

Proactieve benadering als hefboom

Een meer proactieve benadering is noodzakelijk. Hier wordt de toekenning van rechten op een laagdrempelige manier tot bij burgers gebracht, zonder eerst te investeren in vraagverheldering of te wachten totdat de burger de vraag formuleert.

De verantwoordelijkheid om onderbescherming tegen te gaan, ligt bij het geïntegreerd breed onthaal, niet bij het initiatief van de burger.

Aanbod- en vraaggericht

De pilootprojecten illustreren dat proactief werken op verschillende manieren gerealiseerd kan worden, gaande van informatiebrochures tot het systematisch overlopen van een lijst van rechten en sociale voordelen bij reeds gekende burgers binnen de eigen organisatie.

‘Proactief werken kan op verschillende manier gerealiseerd worden.’

Bovendien biedt een proactieve hulp- en dienstverlening kansen om generalistisch, outreachend, krachtgericht en participatief met kwetsbare burgers aan de slag te gaan. Dan hoeven aanbodgericht en vraaggericht werken elkaar niet uit te sluiten, zo toont volgend citaat van een burger aan.

“Ik schaam mij om te vragen: ‘Kan u mij nog meer helpen?’. Toen de sociaal werker op een bepaald moment met mij zijn checklist overliep en bij alles vroeg: ‘Krijg je deze tegemoetkoming en die toelage al?’ zat ik daar: ‘Nee, ja, nee, ja’. Dan ontspant een mens. Dan durf je zelf meer te zeggen wat je zou willen zeggen. Bijvoorbeeld dat wij op het einde van de maand echt niets te eten hadden. En dan vroeg ik: ‘Zouden wij nog ergens geholpen kunnen worden?’”

‘Positieve ervaringen verlagen drempels.’

Een proactieve benadering kan succesvol zijn doordat het samen met burgers actief hun rechten verkent. Er worden stappen ondernomen om deze te realiseren. Positieve ervaringen verlagen drempels en dragen bij tot het opbouwen van wederzijds vertrouwen. Zo wordt een veilige ruimte gecreëerd voor burgers om hulpvragen te uiten.

In de eigen leefomgeving

Outreachend werken behoort tot het instrumentarium van het proactieve handelen. De nadruk ligt op het opzoeken van kwetsbare burgers in hun eigen leefomgeving. De doelstelling: de noden van moeilijk bereikbare burgers verkennen.

‘Sociaal werkers treden buiten de muren.’

Binnen de context van geïntegreerd breed onthaal kan het betreden van de leefwereld zich op diverse plaatsen afspelen: de eigen woonst, een buurthuis, een café, een sociale kruidenier of initiatieven en andere organisaties in de buurt. Sociaal werkers treden hierbij letterlijk buiten de muren van de eigen organisatie om welzijnsnoden te detecteren, maar ook om de hulp- en dienstverlening in een veilige en vertrouwde omgeving te laten plaatsvinden.

Minder ingrijpend

Via zo’n interventies verwerven sociaal werkers meer inzicht in de leefwereld van mensen in kwetsbare posities. Maar er worden ook een aantal belangrijke drempels overwonnen. Een hulpverleningsgesprek in de eigen leefomgeving kan voor sommige burgers minder ingrijpend aanvoelen dan een formeel gesprek binnen de muren van een organisatie, waar de sociaal werker weinig tijd heeft en hen aanspreekt van achter een bureau.

Soms blijft het noodzakelijk om burgers door te verwijzen naar meer gespecialiseerde hulp- en dienstverleningsorganisaties. Dan kunnen outreachende sociaal werkers een belangrijke ondersteunende rol spelen en bewaken dat het reguliere aanbod toegankelijk is.

Iedereen buiten?

Ondanks de meerwaarde van outreachend werken in de strijd tegen onderbescherming, blijft de vraag of elke sociaal werker van het geïntegreerd breed onthaal zich systematisch buiten de eigen organisatie moet begeven. Want er zijn verschillende andere actoren, bijvoorbeeld opbouwwerkers, die een traditie hebben van presentie en nabijheid. Met kwetsbare burgers in de eigen leefomgeving werken, is hun expertise.

‘Met faciliterende actoren moet samengewerkt worden.’

Het richtinggevend kader van het geïntegreerd breed onthaal schrijft voor dat er ook met deze actoren samengewerkt moet worden. Het is belangrijk om verder te bekijken hoe hun expertise ingezet kan worden, zonder deze actoren te herleiden tot vindplaatsen of hun onafhankelijkheid ten aanzien van de reguliere hulp- en dienstverlening onder druk te zetten.

Samenwerking rond alle levensdomeinen

Het geïntegreerd breed onthaal wil een generalistisch perspectief hanterenRaeymaeckers, P. (2016), ‘A specialist’s perspective on the value of generalist practice: a qualitative network analysis’, Journal of social work, 16(5), 610-626.Een samenwerkingsverband moet een antwoord bieden op alle noden van burgers. Dat betekent dat het onthaal van de verschillende betrokken organisaties gericht moet zijn op het verkennen van alle levensdomeinen en het ondernemen van acties om diverse noden te lenigen.

Of een burger nu aanklopt bij een CAW, een OCMW of zijn mutualiteit, de situatie moet op een gelijkaardige manier aangepakt worden. Er wordt een gelijkwaardig aanbod gedaan om hem te ondersteunen bij het realiseren van zijn rechten. Het spreekt voor zich dat niet elk probleem aangepakt kan worden binnen de muren van één organisatie. Samenwerking tussen verschillende actoren is daarom onontbeerlijk.

Sprekend voorbeeld

Een sprekend voorbeeld was een situatie waarbij een burger werd geconfronteerd met onverwachte, maar ernstige psychologische problemen bij zijn vrouw.

‘Elk probleem heeft meer kanten.’

De huisarts en sociaal werker van het wijkgezondheidscentrum ondersteunden het gezin bij de ziekenhuisopname van de vrouw. Bij het gebrek aan opvang voor hun drie jonge kinderen en verlofdagen op het werk, nam de man noodgedwongen loopbaanonderbreking. Hierdoor viel het gezin terug op een minimale forfaitaire uitkering.

Door deze situatie te contextualiseren en duidelijk te maken dat het nemen van loopbaanonderbreking een onvrijwillige keuze was, werd er een uitzonderlijke maatregel getroffen door het OCMW om een bijpassing van het leefloon toe te kennen. Uiteindelijk werd ook Kind & Gezin ingeschakeld om ondersteuning te bieden aan huis. Een doorgedreven samenwerking ontmijnde succesvol deze crisissituatie.

De vader getuigt daar zelf over. “Elk probleem heeft ook meer kanten. Kind & Gezin deed één deel, het OCMW deed één deel, het wijkgezondheidscentrum één deel… Een dokter kan één ding doen, maar niet alles. Het is belangrijk dat ze samenwerken en dat er initiatief genomen wordt. Kind & Gezin kwam naar mij thuis, de sociaal werker van het OCMW kwam naar mij thuis. Zij zagen de situatie zelf. Het was niet zo dat ik naar Kind & Gezin moest gaan en dat ik daar iemand moest spreken en moest wachten en nog een afspraak maken met het OCMW. Zij wisten allemaal wat mijn probleem was en de sociaal werker was eigenlijk de coördinator. Het maakte het probleem kleiner.”

Elkaar leren kennen

Het onderzoek naar de pilootprojecten toont dat de afstemming tussen de drie kernactoren voornamelijk bestond uit het beter leren kennen van elkaar en het uitwisselen van professionele expertise. Het is cruciaal om te bewaken dat de samenwerking niet vervalt in een strikt methodisch-technisch verhaal waarbij er voornamelijk afspraken en protocollen worden ontwikkeld.

‘Het ging vooral over elkaar beter leren kennen.’

De nadruk moet liggen op de praktijk van sociaal werkers en het creëren van ruimte om samen met diverse actoren, vanuit een gedeelde verantwoordelijkheid, aan rechten en noden van kwetsbare burgers tegemoet te komen.

Gegevensdeling en beroepsgeheim

Dat samenwerken rond specifieke casussen is niet vanzelfsprekend. De drie kernactoren zijn op een andere manier georganiseerd. Het OCMW is de enige partner die fysiek aanwezig is in elke stad of gemeente.

Naast deze organisatorische kwestie werd gegevensdeling en beroepsgeheim door de deelnemers van de proefprojecten gezien als een drempel om in de praktijk intensiever samen te werken rond specifieke cliëntsituaties.

Daarom werd een voorstel tot samenwerkingsakkoord ontwikkeld dat een kader biedt waarbinnen op een deontologische manier informatie uitgewisseld kan worden.

Structurele opdracht omarmen

Het zal binnen de context van het geïntegreerd breed onthaal belangrijk zijn om de structurele opdracht van het sociaal werk te omarmen. Want de sociaal werkers waarmee we in dialoog traden, verwierven binnen de pilootprojecten heel wat inzichten in de leefwereld van bepaalde doelgroepen, drempels naar hulp- en dienstverlening en manieren om rechten te verkennen en te realiseren.

‘Sociaal werkers hebben een belangrijke signaleringsopdracht.’

Vanuit dit perspectief hebben sociaal werkers die binnenkort in alle Vlaamse steden en gemeenten aan de basis zullen staan van het geïntegreerd breed onthaal, een belangrijke signaleringsopdracht. Zij kunnen een spiegel voorhouden aan de eigen werking, maar ook aan het lokaal en bovenlokaal sociaal beleid. Daarvoor moeten de verschillende overheden en organisaties de nodige randvoorwaarden installeren.

Een aantal van de onderzochte praktijken zijn experimentele projecten die naast de gewone werking van de betrokken organisaties werden ontwikkeld. Het is daarom belangrijk om steeds te bekijken op welke manier nieuwe inzichten en werkzame elementen uit deze projecten in de reguliere hulp- en dienstverlening geïmplementeerd kunnen worden.

Enthousiasme en gedragenheid

Het voorbije anderhalf jaar ging men in elf projecten aan de slag om de uitgangspunten van het geïntegreerd breed onthaal om te zetten in concrete praktijken.

‘Hopelijk nemen nieuwe besturen deze aanbevelingen ter harte.’

Op de werkvloer is er enthousiasme en gedragenheid over de principes en doelstellingen. Terecht: een geïntegreerd breed onthaal dat zich ent op de krachtlijnen van het sociaal werk, bestrijdt onderbescherming.Die krachtlijnen werden gepresenteerd op de sociaalwerkconferentie 2018.

De ontwikkeling van het geïntegreerd breed onthaal is een continu proces. We hopen dan ook dat de nieuwe lokale besturen als regisseur van het lokaal sociaal beleid, de aanbevelingen van dit onderzoek ter harte nemen.Nvdr.: Lees ook de eerder verschenen bijdrage over het Geïntegreerd Breed Onthaal van Pascal Debruyne en Jan Naert: ‘De gebreken van de eerste lijn. Zonder zelforganisaties en vrijwilligers wordt hervorming maat voor niets.‘