Netwerken als hefboom tegen sociale uitsluiting

Complex web

Met sociale uitsluiting verwijzen we naar die groepen van burgers die niet terecht kunnen of willen in de reguliere dienst- en hulpverlening. Dit betekent dat de sociale grondrechten van deze burgers, die nochtans erkend zijn als een politieke status, niet gerealiseerd worden.

‘Een groeiende groep valt door de mazen van het net.’

Een verklaring voor deze non take-up van sociale grondrechten situeert zich op meerdere niveaus.Warin, P. (2010), ‘Qu’est-ce que le non-recours aux droits sociaux?’, La Vie des Idées.Zo is het zorgaanbod in een aantal sectoren niet toereikend en blijft de dienst- en hulpverlening versnipperd. Deze drempels aan de aanbodzijde worden bovendien versterkt door het multidimensionele karakter van de problemen waarmee burgers worden geconfronteerd. Ze zitten middenin een complex web van financiële, relationele en psychische problemen.

Intersectorale netwerken

Dit leidt tot een groeiende groep van burgers die in de welvaartstaat door de mazen van het net vallen. Het voorbije decennium merken we dan ook een stijgende interesse, zowel in het beleid als de praktijk, voor de vorming van intersectorale netwerken. Het is via deze netwerken dat publieke en private actoren vanuit hun eigen praktijkervaring naar meer afstemming zoeken.

Deze samenwerking concentreert zich op een specifieke doelgroep of een sociaal probleem waarin de betrokken actoren een gedeeld belang hebben, maar waarvoor ze op individuele basis geen pasklare oplossing kunnen voorzien. Dit houdt verband met een wederzijdse afhankelijkheid ten aanzien van elkaars middelen en expertise om een meer duurzame oplossing voor deze burgers en hun problemen uit te werken.O’Toole, L., J. (1997), ‘Treating networks seriously: Practical and research-based agendas in public administration’, Public Administration Review, 57, 45-52.

Effectiviteit

In een recent onderzoek bekeken we of deze intersectorale netwerken hefbomen zijn voor het sociaal werk om sociale uitsluiting tegen te gaan.De Corte, J. (2015), Lokaal sociaal beleid en toegankelijke maatschappelijke dienstverlening: een onderzoek naar de relatie tussen lokale besturen en private nonprofit organisaties, Universiteit Gent, Vakgroep Sociaal Werk en Sociale Pedagogiek, 235p.

Deze evaluatie van ‘netwerkeffectiviteit’ is een noodzakelijk maar tegelijk complex proces dat op meerdere analyseniveaus kan uitgevoerd worden: het niveau van het netwerk, de organisatie of de cliënt.

In het onderzoek werd netwerkeffectiviteit gesitueerd op het cliëntniveau. Concreet gaat het dan over de bijdrage die het netwerk levert aan het verbeteren van de leefomstandigheden van haar doelgroep.Provan, K. G. and Milward, H. B. (2001), ‘Do networks really work? A framework for evaluating public sector organizational networks’, Public Administration Review, 61, 414-423.Dit resulteert in een analyse van het soort toegankelijkheid dat via deze netwerken voor burgers tot stand komt.

Dak- en thuisloosheid

Deze vraag naar netwerkeffectiviteit en toegankelijkheid werd benaderd via een gevalstudie. Hierin stonden twee intersectorale netwerken centraal die samenwerken rond een doelgroep van dak- en thuislozen die geen of onvoldoende toegang hebben tot de reguliere hulpverlening of de huisvestingsmarkt. Partners in deze netwerken: lokale besturen, voorzieningen uit het algemeen welzijnswerk, samenlevingsopbouw, geestelijke gezondheidszorg, verslavingszorg en straathoekwerk.

‘Participatie ontstaat vanuit een grote bezorgdheid.’

Dak- en thuisloosheid werd hierbij beschouwd als een goed voorbeeld van een complex web van samenhangende problemen. Want het gebrek aan een stabiele huisvestingssituatie gaat vaak ook gepaard met financiële problemen, het verlies van een eigen sociaal netwerk, een psychiatrische aandoening of een verslavingsproblematiek.

Kortrijk en Hasselt

De geselecteerde netwerken zijn actief in Kortrijk en Hasselt. Beide centrumsteden zetten de laatste tien jaar stevig in op dynamiek en samenwerking rond dit thema.

De doelgroep bestaat in beide steden uit een wisselende populatie van ongeveer 100 personen die geen stabiele huisvestingssituatie meer hebben. De groep is verscheiden: een aantal langdurig daklozen, een deel illegalen, mensen die na ontslag, scheiding, ziekte of door schulden uit hun huis zijn gezet en een groep van burgers die bij gebrek aan middelen of eigen sociaal netwerk nergens meer terecht kan na de instelling of gevangenis. Onder hen ook veel jongvolwassenen.

Bottom-up

Beide netwerken hebben een ‘bottom-up’ karakter. Dit impliceert dat deelname aan het netwerk niet verplicht is. Participatie ontstaat vanuit een grote bezorgdheid en vrijwillig engagement van veldwerkers en hun leidinggevenden over deze ‘restgroep’ van dak- en thuislozen.

In beide steden is er een overkoepelende stuurgroep actief. Die vervult een signaalfunctie naar het stadsbestuur en werkt een aantal concrete operationele projecten uit om dak- en thuislozen te ondersteunen of de doorstroom naar de reguliere hulpverlening te faciliteren.

5 B’s

We evalueren de effectiviteit van zo’n netwerken op het cliëntniveau. Maar welke concrete criteria moeten we daarbij hanteren? Vanuit de focus op processen van sociale uitsluiting werd een beroep gedaan op het evaluatie-instrument van de 5 B’s: beschikbaarheid van het aanbod, bruikbaarheid, begrijpbaarheid, betaalbaarheid en bereikbaarheid.Parmentier, S. (1998), ‘Kansarmoede en rechtshulp. Drie uitdagingen op de drempel van de volgende eeuw’, Alert, 24, 24–31.

Beschikbaarheid verwijst naar de aanwezigheid van een voldoende ruim en gedifferentieerd aanbod van dienst- en hulpverlening. Bruikbaarheid is gelinkt aan de mate waarin het aanbod concreet aansluit bij de noden en leefwereld van de hulpvrager. Begrijpbaarheid houdt verband met de mate waarin cliënten voldoende zicht hebben op de reden van de interventie en de gehanteerde aanpak van de hulpvraag. Betaalbaarheid verwijst naar de kosten, zowel op financieel vlak als op het vlak van privacy, die burgers ervaren zodra ze beroep op de hulpverlening. Bereikbaarheid van aanbod gaat over fysieke en culturele drempels die hulpvragers kunnen ervaren.

Deze criteria zijn relevant omdat ze een vertaling zijn van het recht op maatschappelijke dienstverlening en het perspectief van de hulpvrager weerspiegelen wanneer wordt nagedacht over de toegang tot de hulpverlening.

Toegankelijkheid

Vanuit een theoretisch oogpunt beschouwen we intersectorale netwerken als een geschikt instrument om tegemoet te komen aan de gevolgen van de versnippering, fragmentering en hiaten in het aanbod.

Het onderzoek leerde dat beide netwerken erin slaagden om een ‘collaborative advantage’Vangen, S, and Huxham, C. (2013), ‘Building and Using the Theory of Collaborative Advantage’, in R. Keast, M. Mandell, and R. Agranoff (eds.), Network Theory in the Public Sector: Building New Theoretical Frameworks, New York, Taylor and Francis.te realiseren op het vlak van de individuele dienst- en hulpverlening. Dit betekent dat er een bijdrage werd gerealiseerd tot het verbeteren van de situatie van de populatie van dak- en thuislozen die niet mogelijk was via de aparte inzet van de betrokken publieke en private voorzieningen en actoren.

We lichten dit toe aan de hand van twee voorbeelden die op vrij gelijklopende wijze werden ontwikkeld door beide netwerken: de nachtopvang en het multidisciplinair overleg.

Nachtopvang

Door de gezamenlijke creatie van een nachtopvang kwamen beide steden tegemoet aan het opvullen van hiaten in de aanbodzijde van de zorg. De nachtopvang heeft een capaciteit van ongeveer vijftien bedden en voorziet in een tijdelijk en bijkomend aanbod tijdens de koudste wintermaanden. Dat aanbod geldt voor een groep van dak-en thuislozen die niet meer terecht kan of wil op de huisvestingsmarkt of in de reguliere hulpverlening.

‘Gebruikers krijgen de tijd om op adem te komen.’

Iedereen die gebruik wenst te maken van de nachtopvang kan zich ’s avonds aanmelden zonder noodzakelijke doorverwijzing van een hulpverlener. Tijdens de voorbije winters werd in Kortrijk bijvoorbeeld door ongeveer 100 verschillende personen gedurende één of meerdere periodes gebruik gemaakt van de nachtopvang.

Tijdelijk rustpunt

Er is elke avond een professionele hulpverlener aanwezig die wordt gefinancierd met gezamenlijke middelen. De hulpverlener wordt bijgestaan door vrijwilligers die ook ’s nachts ter plaatse zijn. Behoudens ernstige gevallen van agressie wordt in principe niemand de toegang ontzegd.

Zo vervult de nachtopvang een belangrijke rol in het vermijden dat burgers tegen hun wil de nacht op straat moeten doorbrengen of beroep moeten doen op een (fragiel) sociaal netwerk. De nachtopvang biedt hen een tijdelijk rustpunt via de formule van bed, bad en brood. Door het vervullen van de meest basale behoeften krijgen de gebruikers de tijd om op adem te komen en na te denken over het formuleren van een eventuele hulpvraag waarmee ze de stap naar de reguliere huisvesting of hulpverlening kunnen aanvatten.

Multidisciplinair overleg

In beide netwerken vindt op geregelde tijdstippen ook een multidisciplinair overleg plaats tussen hulpverleners uit het OCMW, het algemeen welzijnswerk, de geestelijke gezondheidszorg, de verslavingszorg en straathoekwerkers.

Dit biedt een bijkomend instrument of platform om afstemming te realiseren tussen de voorzieningen. Deze zijn actief in uiteenlopende sectoren maar worden allen geregeld geconfronteerd met een complexe situatie van dak- en thuisloosheid binnen de eigen voorziening.

‘Oplossingen zoeken is een gedeelde verantwoordelijkheid.’

Het organiseren van een gezamenlijk overleg, met een voorafgaande inbreng van de persoon in kwestie zelf, maakt het mogelijk om zowel op korte als op lange termijn een traject op maat uit te tekenen. Dit betekent dat de zoektocht naar een oplossing voor een specifieke cliëntsituatie voortaan als een gedeelde verantwoordelijkheid van het netwerk wordt beschouwd.

Doorbraak realiseren

Het gevolg is dat deelnemers aan het multidisciplinair overleg telkens kunnen worden bevraagd over de opportuniteit om openingen te creëren binnen het eigen aanbod. Zo kunnen bijvoorbeeld uitzonderingen gemaakt worden op de criteria die men hanteert om de toegang af te bakenen.

Het onderzoek toonde aan dat op die manier geregeld doorbraken werden gerealiseerd voor acute probleemsituaties waarbij burgers uit hun woning zijn gezet of voor vastgelopen cliëntsituaties binnen de reguliere hulpverlening.

Bovendien wordt in Kortrijk ook een buddy toegewezen aan cliënten die via een multidisciplinair overleg een plaats krijgen binnen een residentiële zorgsetting. Deze buddy is per definitie actief in een andere voorziening en heeft op geregelde tijdstippen contact met de persoon in kwestie. Hierdoor wordt de cliënt, die vaak reeds negatieve ervaringen heeft opgedaan met de hulpverlening, op bijkomende wijze ondersteund door een hulpverlener die kan opereren vanuit een meer neutrale positie als vertrouwenspersoon.

Nachtopvang op slot

Toch leverde het onderzoek ook een meer ambigu beeld op over het soort toegankelijkheid dat via deze netwerken voor dak- en thuislozen gerealiseerd werd. Zo slaagden beide netwerken er niet in om bepaalde drempels van de reguliere hulpverlening weg te werken. Netwerkvorming leidde daarnaast ook tot de creatie van bijkomende drempels voor burgers. We verduidelijken dit hieronder met een aantal concrete voorbeelden.

‘De drempels van de hulpverlening blijven overeind.’

Er kunnen in de eerste plaats kanttekeningen worden geplaatst bij de beschikbaarheid van het aanbod. De nachtopvang wordt, afhankelijk van het vriesweer, als bijkomend aanbod voorzien tussen november en maart.

Bovendien wordt er in Kortrijk vanuit een perspectief op het behoud van de eigen overlevingsstrategieën van dak- en thuislozen een 5/8 regel gehanteerd. Dit impliceert dat dak- en thuislozen na vijf keer in de nachtopvang minstens voor drie nachten zelf een alternatief moeten bedenken. Deze regel is niet van toepassing bij koude vriesnachten.

Ook de capaciteit van de nachtopvang blijkt niet steeds te volstaan om al de personen die zich ’s avonds hadden aangemeld te huisvesten. In Kortrijk wordt in dergelijke situaties een systeem van loting gehanteerd om de bedden toe te wijzen.

Begrensd multidisciplinair overleg

Daarnaast kunnen we vragen stellen bij de toegang voor dak- en thuislozen tot het multidisciplinair overleg. Want enkel de hulpverleners bepalen of een cliëntsituatie al dan niet in aanmerking komt voor een gezamenlijk overleg.

Bovendien wordt de caseload van het multidisciplinair overleg in Kortrijk bijvoorbeeld beperkt tot ongeveer tien à twaalf cliëntsituaties per jaar. Men is bezorgd over het feit dat een te hoge caseload de draagkracht van het vrijwillig engagement van de individuele netwerkleden op de helling zou zetten.

Tenslotte is het zo dat in beide steden een aantal relevante actoren uit bijvoorbeeld de sociale huisvesting of de geestelijke gezondheidszorg voorlopig niet deelnemen.

Gegevensuitwisseling

Bij evaluatie van deze netwerken moet ook aandacht besteed worden aan de privacy van dak- en thuislozen wiens situatie op een multidisciplinair overleg wordt besproken. Om in aanmerking te komen voor zo’n overleg wordt elke persoon op voorhand gevraagd om zijn toestemming te verlenen voor de uitwisseling van informatie tussen hulpverleners uit verschillende organisaties. Dit heeft als doel om een zo volledig beeld te krijgen van een probleemsituatie en dient als basis voor het uitwerken van mogelijke trajecten.

In de praktijk van het multidisciplinair overleg blijkt echter dat er een aanzienlijke ‘grijze zone’ is met betrekking tot de gegevens die al dan niet worden uitgewisseld, zoals over schulden, een gerechtelijk verleden of agressieproblemen.

Parallel circuit

De huidige invulling van de nachtopvang leidt in beide steden tot het creëren van een parallel circuit. Dit wordt versterkt door de afwezigheid van een gedeeld en effectief instrument om de doorstroom vanuit de nachtopvang naar de huisvestingsmarkt of de reguliere hulpverlening te faciliteren.

In beide steden is er weinig koppeling tussen de nachtopvang als tijdelijk residentieel aanbod en het multidisciplinair overleg als platform om de integratie van deze kwetsbare groep van burgers in de samenleving te realiseren. Dit betekent dat de complexe dossiers van dak- en thuislozen die tijdelijk gebruik maken van de nachtopvang vaak buiten beeld blijven van een multidisciplinair overleg.

‘De nachtopvang dreigt een vergaarbak te worden.’

Op die manier dreigt de nachtopvang een vergaarbak te worden voor diegenen die de noodzakelijke middelen, vaardigheden of hulpbronnen missen om hun positie te handhaven op de huisvestingsmarkt of hulpverlening. Bovendien is er het risico dat de (on)bewuste in- en uitsluitingsmechanismen binnen de reguliere dienst- en hulpverlening hierdoor worden bestendigd. Dit is een nefaste evolutie vanuit het perspectief van effectiviteit van netwerken op het cliëntniveau en de bredere problematiek van sociale uitsluiting en non take-up van sociale grondrechten door burgers.

Sociaal werk en politiseren

Een mogelijkheid om deze spanning op te lossen, ligt in het benadrukken van het belang van de politieke rol van het sociaal werk.

In onze optiek biedt netwerkvorming niet enkel een operationele opportuniteit om concrete problemen van burgers op te lossen. Het is ook een forum om een actieve rol te vervullen in het mee definiëren van de problemen waarrond het sociaal werk actief is. De gezamenlijke debatten over het doel en uitwerking van de nachtopvang of een multidisciplinair overleg bieden kansen om op twee verschillende niveaus te politiseren.

Signaalfunctie

Op het niveau van het lokaal sociaal beleid slagen beide netwerken erin om een signaalfunctie te vervullen ten aanzien van het stadsbestuur. Ze stellen de bestaande evidenties en beeldvorming rond dak- en thuisloosheid minstens ten dele bij. Door de omvang en aard van deze problematiek zichtbaar te maken, is het thema de voorbije jaren op de agenda van lokale beleidsmakers terecht gekomen. Zo worden in beide steden publieke middelen vrijgemaakt om de jaarlijkse nachtopvang mee te organiseren.

Tegelijk is er bij de lokale besturen een terughoudende reflex, onder andere door de vrees om een aanzuigeffect te creëren. Hierdoor is het voor het netwerk in de praktijk vaak moeilijk om een blijvend en structureel debat te voeren over de positie van een kwetsbare groep van burgers binnen een breder lokaal woon-of armoedebeleid.

Kritische zelfreflectie

Ook op het interne niveau van de voorzieningen liggen kansen voor een meer politiserende aanpak van deze problematiek. Het gaat dan over een kritische reflectie over het eigen aanbod en het in vraag stellen van de criteria waarmee men de toegang van bepaalde doelgroepen tot de eigen voorziening afbakent.

Zo leiden de trajecten die via een intersectoraal overleg worden uitgetekend vaak tot een intern debat over het al dan niet creëren van tijdelijke openingen. Toch merken we in de praktijk dat deze uitzonderingen meestal worden toegepast op een afgebakende cliëntsituatie. Ze leiden zelden tot een breder debat over het verhogen van de toegankelijkheid van het eigen aanbod.

‘Intersectoraal overleg leidt vaak tot intern debat.’

De capaciteit en bereidheid tot kritische reflectie en verandering hangt uiteraard samen met de beperkingen inzake de autonomie van voorzieningen en de ruimte die ze benutten binnen een erg complexe institutionele context. Want de voorzieningen zijn met deze netwerken wel actief op het lokale niveau, maar worden gefinancierd, aangestuurd en geëvalueerd door de bovenlokale overheid.Verschuere, B. and De Corte, J. (2014), ‘The impact of public resource dependence on the autonomy of NPOs in their strategic decision-making’, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 43 (2), 293-313.

Korte steekvlam

Binnen het kader van netwerkvorming houdt politiserend sociaal werk dus verband met een kritische reflectie over logica’s, evidenties en criteria die zich op het beleidsniveau, het organisatieniveau of het sectorniveau manifesteren.

Door het niet aangrijpen van deze verschillende kansen om te politiseren, dreigen deze lokale bottom-up netwerken steekvlammen te worden. De drang tot samenwerking kan heel fel ontbranden vanuit een acute problematiek en oprechte bezorgdheid. Maar ze kan even snel weer uitdoven door belemmeringen in de institutionele context en een intern organisatiestreven naar voorspelbaarheid ten aanzien van de hulpvraag. Hierdoor verdampt de ‘sense of urgency’ om structurele problemen te signaleren en passende oplossingen uit te werken.

Vertrekken vanuit de leefwereld

Bieden netwerken een hefboom om sociale uitsluiting tegen te gaan? Het onderzoek naar de drempels tot de hulpverlening en de bredere sociaal-politieke discussies die hierover worden gevoerd, maakt een genuanceerd antwoord noodzakelijk.

Het leidt in de eerste plaats tot een pleidooi voor een blijvende focus op de resultaten en effectiviteit van dergelijke netwerken. De analyse van netwerkeffectiviteit op het cliëntniveau moet daarnaast rekening houden met de leefwereld van de hulpvragers. Dit betekent dat de noden, bekommernissen en betekenisverlening door dak- en thuislozen zelf als basis dienen voor een verdere dialoog tussen hulpverlening en burger over de kwaliteit en de toegankelijkheid van het aanbod.

Op de radar blijven

De relevantie van deze lokale netwerken ligt mede in de geboden experimenteerruimte. Hierdoor kunnen dynamieken op zowel het organisatieniveau als het beleidsniveau van onderuit in gang worden gezet. Op die manier kan de non take-up van sociale grondrechten worden bestreden en blijven complexe problemen van een restgroep van kwetsbare burgers tenminste op de radar.

Een belangrijke voorwaarde ligt dan in de koppeling tussen de operationele meerwaarde van netwerkvorming op het vlak van individuele maatschappelijke dienstverlening en de politieke rol van het sociaal werk die voortvloeit uit deze intersectorale samenwerking. Ook moet de vraag worden gesteld naar het verscherpen van de rol van lokale besturen als actor of regisseur binnen deze netwerken. Onvermijdelijk komt dan ook de positionering van de bovenlokale overheid in beeld: zij moet de meerwaarde van deze lokale bottom-up initiatieven faciliteren en valoriseren.