Het integratiepact bouwt luchtkastelen

Integratiepact

Het integratiepact is opgestart als een pact van de Vlaamse overheid met lokale besturen, sociale partners, media, onderwijs en verenigingen van mensen met een migratie-achtergrond. Het streefde bij aanvang naar het dichten van de etnische kloof.

“De etnische kloof is in Vlaanderen reëel.”

Die etnische kloof in werkzaamheidsgraad, schooluitkomsten, deelname aan het verenigingsleven, zorgconsumptie, woningbezit en ga zo maar door is in Vlaanderen reëel en hardnekkig.

De oorzaken van deze kloof zijn meervoudig, maar racisme en discriminatie spelen een cruciale rol. Daarom zou het integratiepact focussen op de bestrijding van directe en indirecte discriminatie. Het integratiepact moest het antwoord worden van de Vlaamse regering op discriminatie en racisme.Vergauwen, E. (2017), ‘Vlaanderen heeft geen conservatieve grondstroom’, De Standaard, 7 december 2017.

Waar is de overheid?

Zo’n ambitie veronderstelt een ambitieuze overheid dat in partnerschap treedt met de andere spelers uit de brede civiele samenleving. Vandaag blijkt net dat de grote vraag: waar is die overheid in dit verhaal?

De overheid schuift een verhaal naar voren over de eigen verantwoordelijkheid, over de eigen veerkracht van het individu. Naar een structureel handhavingsbeleid tegen racisme en discriminatie is het ver zoeken. Sterker zelfs: elk voorstel om praktijktesten te realiseren om van gelijkheid geen woord maar vooral een praktijk te maken, strandt op politieke onwil.

Het ontbreekt bovendien aan een degelijk uitgewerkt grondrechtenbeleid die de conditio sine qua non vormen van een integratiepact die naam waardig. Want met veerkracht en een individueel talentenverhaal alleen, is er geen garantie dat diegenen die al decennia de deur in het gezicht krijgen, voortaan gelijke kansen krijgen of niet gediscrimineerd worden.

Geen plaats voor grondrechten

Deze kritische vaststellingen vallen niet uit de lucht. Vanuit Samenlevingsopbouw, Vluchtelingenwerk Vlaanderen, KifKif, Ella vzw en Uit de Marge namen we deel aan de focusgroepen, het lanceringsmoment en werkmomenten van het integratiepact. Op basis van een uitgebreide analyse van de inhoudelijke, procesmatige en organisatorische tekortkomingen, gingen we in gesprek met Integratiepact vzw.

“Discriminatie manifesteert zich bij uitstek op grondrechten.”

De bezorgdheid om de grondrechten binnen het integratiepact te garanderen als basis voor de verdere aanpak van racisme en discriminatie was voor ons de vanzelfsprekende inzet. Discriminatie en racisme manifesteren zich immers bij uitstek op de rechten die voor elke burger van ons land gegarandeerd zijn in de grondwet: het recht op een kwalitatieve woning, het recht op een job, op goede onderwijskansen…

Ondanks de vele pogingen, stellen we vast dat de grondrechten tot op vandaag geen plaats hebben in een structureel integratiebeleid. Er is ook geen vertaalslag in het integratiepact.

We merken weinig tot geen verandering in de benadering van het integratiepact en het overheidsbeleid. Omdat onze achterban van burgers met migratieachtergrond de zoveelste belofte als een rad voor de ogen gedraaid krijgt, willen we dit debat publiek voeren.

Moeizaam proces

Het integratiepact staat in het Vlaams Regeerakkoord van 2014. De Vlaamse Regering engageerde zich om samen met het middenveld en sociale partners discriminatie tegen personen van buitenlandse origine – en vice versa – te voorkomen en te bestrijden op alle levensdomeinen.

“Homans was niet akkoord met het middenveld.”

In 2014-2015 schreef de Vlaamse diversiteitsambtenaar Alona Lyubayeva samen met 200 partners een inhoudelijk voorstel, maar dat verdween al snel in een kast en ondertussen werd Lyubayeva ontslagen.

Vlaams minister van Integratie Liesbeth Homans was inhoudelijk niet akkoord met de voorstellen van het middenveld, zoals praktijktesten en andere vormen van controle en sancties. Daarnaast was de minister eerst niet bereid om grote visibiliteit te geven aan het project of zelfs bijkomende subsidies uit te trekken. Tot de kwestie op de VRT kwam.

Weinig transparante shift

In mei 2015 lazen we op Sociaal.Net al bezorgdheden over de traagheid waarmee het integratiepact vorm gegeven werd.Benyaich, B. (2015), ‘Integratiepact Vlaamse regering. Gebrek aan sense of urgency’, Sociaal.Net, 11 mei 2015.Maar het duurde nog tot de zomer van 2016 vooraleer de minister het Minderhedenforum de opdracht gaf om het pact uit te werken.

“De overheid ruilde haar trekkende rol in voor quasi afwezigheid.”

De shift van een pact dat wordt uitgewerkt door de diversiteitsambtenaar – een medewerker van de Vlaamse overheid – en het pact dat aan een aparte vzw wordt uitbesteed is op zich weinig transparant. Deze shift kreeg nauwelijks toelichting, terwijl dat een fundamentele koerswijziging is.

De overheid ruilde haar directe trekkende rol in voor quasi afwezigheid, behalve enkele ambtenaren in de werkgroepen en haar evaluerende rol in de Commissie Integratiebeleid. Het Minderhedenforum moest op zijn beurt op zoek naar partners in de verschillende domeinen om samen een koepelstructuur te vormen die het pact concreet uitrolt.

Projectoproep

Op papier moest moest het pact normaal in 2017 klaar zijn. Alle acties zouden op tafel moeten liggen. Echter, pas begin 2018 werd de projectoproep gelanceerd, waarvan onduidelijk is hoe de indicatoren samenhangen met de voorbereidende sessies.

De doelstelling van het bestrijden van racisme en discriminatie sluit wel duidelijker aan bij de initiële doelstelling van Integratiepact vzw. Maar dat alles nu wordt ingezet op sensibilisering en hoop op beweging van onderuit, zonder garanties op grondrechten en een handhavingsbeleid vanuit de overheid, roept vragen op over “de gedeelde verantwoordelijkheid” die het integratiepact belooft.

Slagkracht Agentschap Integratie en Inburgering

Het integratiepact kan niet los worden gezien van de verstaatsing van de integratie- en inburgeringssector in 2013, dat vanaf toen het Agentschap Integratie en Inburgering heet. De integratiesector werd aan banden gelegd. De raden van bestuur werden Externe Verzelfstandigde Agentschappen met politiek benoemde zitjes.

“Hoe past het pact in het bestaande integratiebeleid?”

De hervorming had drie grote doelen: (1) Verwante beleidsdomeinen (integratie en inburgering, sociaal tolken en uiteindelijk ook de Huizen van het Nederlands) organisatorisch bij elkaar brengen om ze meer op elkaar te laten aansluiten. (2) De versnippering in het integratielandschap tegengaan om onder meer efficiëntiewinsten te boeken. (3) Een derde en veel minder openlijk uitgesproken doel was de volledige verstaatsing van een sector die als middenveld is gestart, zodat een sterkere politieke sturing mogelijk werd.

Te weinig geld

Het hele hervormingsproces werd door een aantal adviesbureaus begeleid. Zo voorspelde Deloitte dat de agentschappen in 2016 op financieel vlak break-even zouden draaien. Zowel de inspectie van financiën als de sector zelf noemde de voorspelde efficiëntiewinsten en het voorspelde verloop in personeel onrealistisch, maar dit werd niet in rekening gebracht door de Vlaamse regering.Debruyne, P. (2017), ‘Hoe visie op integratie tot problemen leidt’, Kif Kif, 2 september 2017.

Ondanks de grotere rol voor de overheid, was er geen toename van budget. Integendeel, er werd tot nu toe enkel bespaard op het Agentschap Inburgering en Integratie. Zover zelfs dat het basiswerk om integratie te realiseren in het gedrang komt.Struys, B. (2018), ‘Werknemers Agentschap Integratie en Inburgering gaan staken’, De Morgen, 12 januari 2018.

“Wie gaat de integratiepraktijk verduurzamen?”

In de praktijk stevent het agentschap dit jaar af op een tekort van “enkele miljoenen euro” die in 2019 zou oplopen tot 12 miljoen euro. Gevolg: een structurele afbouw dringt zich op in alle afdelingen. Eind december kondigde het agentschap aan dat er geknipt wordt in de praktijkwerkingen van trajectbegeleiders, in opleiders en bij de juridische cel.

Uit de huidige stand van zaken van het integratiepact, is het koffiedik kijken wat de verhouding nog is met het Agentschap Inburgering en Integratie. Maar als straks de innovatieve praktijken vanuit het integratiepact vorm krijgen, wie gaat de integratiepraktijk mee vorm geven aan de basis en die later ook verduurzamen?

Horizontaal Integratiebeleidsplan

Sinds de verstaatsing van het Agentschap Inburgering en Integratie is het echte integratieluik ingekanteld in het reguliere beleid van de regering. Dat heet het ‘Horizontale Integratiebeleidsplan Vlaanderen 2016-2019’.

Vóór dit plan was er een primair inburgeringsbeleid en secundair integratietraject. In dat tweede traject was er sprake van wederkerigheid vanuit de samenleving naar de nieuwkomer voor zijn inspanningen. Precies die wederkerigheid zou in het Horizontale Integratiebeleidsplan moeten zitten om de herkomstkloof te dichten.

Het beleidsplan is het resultaat van coördinatie tussen alle beleidsdomeinen, waarbij het Agentschap Inburgering en Integratie naar voor geschoven wordt als expertisecentrum. Minister Homans heeft een coördinerend bevoegdheid, maar het Horizontaal integratiebeleid wordt vorm gegeven in de Commissie Integratiebeleid van de Vlaamse overheid. Het plan is dus de bevoegdheid van deze commissie en de volledige Vlaamse regering.

Waar wil het beleid naar toe?

Het beleidsplan van dit horizontaal integratiebeleid gaat gepaard met een indrukwekkende reeks projecten en beleidsvoorstellen vanuit Vlaamse regering. Die projecten en beleidsvoorstellen zijn tijdelijk, op middellange termijn en langere termijn.

De afstemming daarvan moet gebeuren binnen de Commissie Integratiebeleid. Maar de werkzaamheden, de specifieke visie achter de integratie tussen de projecten en beleidsvoorstellen en de opvolging ervan, zijn vandaag niet duidelijk.

“Er is geen monitoring op grondrechten.”

Een doelstelling die niet kan gemeten worden, kan ook niet gehaald worden want wanneer spreekt men over ‘herkomstkloof’ en ‘het dichten ervan’? Kortom, het is een beleid waarvan we niet weten wat het moet doen en waar het heen gaat.

Om te weten of de herkomstkloof wordt gedicht en of er dus via deze nieuwe reguliere weg sprake is van ‘integratie’ is een strakke monitoring noodzakelijk. Zo moet er gemonitord worden op diverse grondrechten waar men de herkomstkloof dicht: In welke mate wordt er minder gediscrimineerd op de woningmarkt? Hoe gaan werkgevers om met aanwervingsprocedures?…

Tot op heden is er geen sprake van zo’n omvattend monitoringssysteem. Dat komt er pas tegen 2019.

Projectoproep zonder kader

Het integratiepact heeft intussen een oproep gelanceerd om zo een aantal projecten in gang te zetten, terwijl er nog heel wat onduidelijkheid is. Er wordt opgeroepen om projectvoorstellen in te dienen om (in)directe discriminatie uit derde landen te bestrijden, maar tegelijk is het niet duidelijk welke bakens de overheid daarvoor uitzet en hoe men grondrechten wil realiseren.

“De kans op losse flodders is groot.”

Het integratiepact wil met de projectoproep vooruitgaan, maar de mist over de draagkracht van het Agentschap Inburgering en Integratie en de aanpak en opvolging van het Horizontale Integratiebeleidsplan is nog niet opgetrokken. Daarmee is de kans groot dat de voorgestelde projecten eerder losse flodders zijn dan gerichte acties met maatschappelijke en politieke impact.

In de aanloop van de projectoproep heeft het integratiepact aandacht geschonken aan goede praktijken. Men ging op zoek naar sleutelkenmerken van wat die praktijken sterk maakt. Maar zonder enige kritische reflectie over hoe die succesvolle praktijken tegen structurele muren aanlopen, is het pact vertrokken op een gedepolitiseerde voet.

De vraag hoe die praktijken een politieke impact kunnen hebben op die deuren die dichtslaan voor de neus van burgers met migratieroots is noodzakelijk. Enkel zo kan je ze naar waarde schatten, enkel zo kan je het beleid bijsturen.

Wollige woordenlijst

De sleutelkenmerken van de goede praktijken werden verzameld in een lange lijst. Die lijst kan hooguit een leidraad zijn, maar verdient verdere scherpte en een duidelijk kader.

De wollige woordenlijst verdoezelt immers niet alleen de gebrekkige politiserende slagkracht van het pact, maar stelt een coherente vernieuwende vertaalslag op het dichten van de herkomstkloof verder uit.

Veerkrachtig individu

Wat is voorlopig wel duidelijk? De huidige teksten van het integratiepact leggen nog meer de nadruk op de verantwoordelijkheid van het individu, dan tijdens de focusgroepen aan bod kwam. Het kernwoord van de finale analyse is ‘veerkracht’ van het individu.

“Het kernwoord van de finale analyse is veerkracht.”

Veerkracht duidt op een systeem dat zichzelf kan laten opveren tijdens schokken of crisissen. Een veerkrachtig systeem is echter niet de optelsom van vele veerkrachtige individuen die vlot elke crisis doorstaan. Integendeel, het is de optelsom van beleidskeuzes die ervoor zorgt dat onze samenleving een crisis kan doorstaan, zodat de grondrechten gegarandeerd blijven voor die groepen en individuen die op die manier ‘kunnen’ opveren tijdens en na crisissen.

Dat is ook het belangrijke punt bij racisme en discriminatie. Al jaren lang doet de samenleving beroep op de individuele veerkracht, maar er veert helemaal niets op als het systeem zelf burgers met migratieroots marginaliseert eens ze rechtop staan. Inzetten op een veerkrachtig systeem veronderstelt daarom in de eerste plaats een veerkrachtige structurele basis van grondrechten.

We zijn bezorgd

We zijn oprecht bezorgd. Hoe gaat het integratiepact zich positioneren ten aanzien van die overheid als de veerkrachtige projecten op structurele grenzen stoten? Wat als de overheid onvoldoende onderneemt tegen deze structuren, of erger, er medeplichtig aan is?

Er mag immers gerust gesproken worden van weerstand tegen een sterk handhavingsbeleid, met de lange Vlaamse weigering voor praktijktesten door overheidsinspecties als duidelijk voorbeeld.

Dat brengt ons nogmaals tot de verantwoordelijkheid van de overheid. Dat we allemaal krachten moeten bundelen om racisme en discriminatie te bestrijden is een ding. Wij geloven zelf ook dat dit een gedeelde verantwoordelijkheid is van iedereen: overheid, sociale partners, middenveld en burgers.

Maar het is de overheid die de sleutels in handen heeft om structurele hefbomen te voorzien om mensen die opveren, rechtop te houden. Al in de lente van 2017 problematiseerden we de gereduceerde ondersteunende rol van de overheid. Maar dit inhoudelijk punt van kritiek werd niet geagendeerd in het verdere proces.

Welwillenden

De projectoproep van het integratiepact is het product van haar context. Het is een goedbedoelde maar vage lijst met sleutelkenmerken die voor vernieuwing moeten zorgen. Want een ‘coalition of the willing’ mondt niet vanzelf uit in systeemverandering. Daarvoor is machtsopbouw nodig die niet alleen de geesten verandert, maar ook strijd voert om gesloten deuren te openen en structurele hefbomen op te eisen en te voorzien.

“Middenveldorganisaties zitten op hun honger.”

Voorlopig blijven veel middenveldorganisaties op hun honger zitten. Het is niet duidelijk hoe het integratiepact zal leiden tot het dichten van de herkomstkloof, de bestrijding van discriminatie of gegarandeerde grondrechten. Het integratiepact baadt in het beste geval in een authentieke hoop op spontane transitie, en slechter in vrijblijvendheid.

Een coalition of the willing die niet inzet op de afdwingbaarheid van grondrechten en eist dat er een sterk handhavingsbeleid wordt toegepast, eindigt in het bouwen van luchtkastelen. Wij bouwen liever mee aan kastelen met stevige fundamenten die grondrechten heten. Wij zijn ‘the willing’. Maar waar blijft de overheid?