Lessen trekken uit vermarkting van sociaal werk

Commotie

Sinds de beslissing van het OCMW-Antwerpen om de uitbating van het inloopcentrum De Vaart toe te kennen aan een consortium van twee private en commerciële bedrijven – G4S Care en Hotelgroep Corsendonk – laaien de emoties hoog op.

De beslissing om werkingen die al jaren via convenanten werden gesubsidieerd op de markt te gooien, zet niet alleen de tewerkstelling van tientallen sociaal werkers op de helling, maar dreigt ook de kwaliteit en de continuïteit van het sociaal werk aan te tasten. Vooral het feit dat commerciële bedrijven mee mogen dingen, is zorgwekkend en roept ethische bedenkingen op.

‘Armoedebestrijding en winstbejag gaan niet goed samen.’

Het debat is politiek geladen, omdat dit ervaren wordt als een aanval op het door Vlaanderen erkende en gesubsidieerde middenveld. Bovendien gaan armoedebestrijding en winstbejag niet goed samen.

Maar het beeld is niet zwart-wit. Soms zijn er voor overheden goede redenen om de markt van het sociaal werk open te stellen voor meerdere spelers.De Rynck, F. (2016), ‘Sociaal werk op de Antwerpse markt. Afbraak of vernieuwing?’, Sociaal.Net, 20 oktober 2016.In de commotie worden veel begrippen door elkaar gebruikt: vermarkting, tendering, commercialisering, privatisering… Maar welke lading dekken deze begrippen?

Marktwerking

Marktwerking is “de organisatievorm waarbij het evenwicht tussen vraag en aanbod en de gewenste kwaliteit van het aanbod automatisch tot stand komt door het vrije initiatief van de actoren en door onderlinge concurrentie”.Verdonck, I en Put, J. (2008), Begrippen en effecten van marktwerking: een literatuurverkenning, Leuven, Steunpunt Welzijn Volksgezondheid en Gezin.

Marktwerking is niet nieuw. De sociale sector is altijd al een markt geweest waar vraag en aanbod aan elkaar worden gekoppeld. In die ‘markt van welzijn en geluk’ is tussen de aanbieders ook altijd concurrentie geweest. Kijk naar de belangenbehartiging en het lobbywerk op de lijnen van sectorale verkokering en verzuiling.

In verschillende domeinen kunnen cliënten vrij hun zorgaanbieder kiezen, in andere sectoren hebben zorgaanbieders een relatief grote vrijheid op vlak van prijsbepaling en toegang. Voor sommige vormen van dure en intensieve zorg doet de overheid zelf de matching van vraag en aanbod via een toegangspoort.

De overheid beslist dus zelf hoe sturend zij is. Ze heeft dan ook een zeer belangrijke regulerende impact op de marktwerking. Om zich met gemeenschapsmiddelen of subsidies op de markt te begeven, moeten aanbieders door de overheid erkend worden en zich houden aan voorgeschreven normen en kwaliteitseisen.

Commercialisering

Commercialisering is volgens dezelfde literatuurstudie “een verruimd toelatingsbeleid voor commerciële aanbieders en de ruimte die zij krijgen om mee te dingen naar een aanbod dat vroeger door de overheid zelf of door socialprofit-organisaties werd aangeboden”.Verdonck, I en Put, J. (2008), Begrippen en effecten van marktwerking: een literatuurverkenning, Leuven, Steunpunt Welzijn Volksgezondheid en Gezin.

‘In veel sectoren zijn vzw’s niet meer de enige spelers.’

Commercialisering betekent dat zorgverlening met winstoogmerk niet meer gescheiden wordt van zorgverlening zonder winstoogmerk. Eén van de erkenningsvereisten van de overheid was en is nog vaak dat de initiatiefnemer een rechtspersoon moet zijn zonder winstgevend doel. In de gezondheidszorg, ouderenzorg, kinderopvang en sociale tewerkstelling is deze logica al lang doorbroken. Daar worden naast vzw’s andere spelers toegelaten.

Nu de exploitatie van het inloopcentrum De Vaart in Antwerpen in handen komt van G4S Care en Hotelgroep Corsendonk, gaan we ervan uit dat de pijlen van de verontruste sociaal werkers vooral gericht zijn op deze vorm van commercialisering, ook al gebruikt men andere en ruimere termen zoals vermarkting of privatisering.

Privatisering

Maar privatisering betekent op zich “de overdracht van diensten van de publieke naar de private sfeer”.Verdonck, I en Put, J. (2008), Begrippen en effecten van marktwerking: een literatuurverkenning, Leuven, Steunpunt Welzijn Volksgezondheid en Gezin.Die privatisering kan slaan op de aard van de zorgaanbieder maar ook op de financiële verantwoordelijkheid, het initiatiefrecht, het verwijs- of opnamebeleid.

‘De Vaart is al jaren geprivatiseerd.’

De private actoren kunnen zowel non-profit als commerciële aanbieders zijn en “à la limite zelfs mantelzorg en zelfzorg”.Verdonck, I en Put, J. (2008), Begrippen en effecten van marktwerking: een literatuurverkenning, Leuven, Steunpunt Welzijn Volksgezondheid en Gezin.Maar er bestaan ook veel mengvormen, zoals publiek-private samenwerkingsverbanden.

Volgens deze definitie is De Vaart al jaren geprivatiseerd, want door de stedelijke overheid uitbesteed aan het private Centrum Algemeen Welzijnswerk (CAW).

Tendering

Tendering is een nieuwere term. Vertaal je ‘tender’ naar het Nederlands, dan kom je uit bij ‘aanbesteding’. Het verwijst naar de procedure waarbij meestal een overheid, door middel van inschrijving tracht om een bepaalde dienst of product te verkrijgen, die op basis van factorenafweging (prijs en/of kwaliteit) wordt verleend of verstrekt.

‘Een tender is een aanbesteding.’

Tendering kan dus zowel gaan over de aanbestedingen door de stad en OCMW-Antwerpen, als over de beter gekende subsidie-oproepen van de Vlaamse overheid. Kernkwesties zijn hier de inhoud van de oproep, de spelers die mogen indienen en de geformuleerde criteria voor de afweging.

Tenders kunnen niet, zwak of sterk competitief zijn. Het hangt af van de voorwaarden waaraan zorgaanbieders moeten voldoen. Tendering kan via openbare aanbestedingen of competitieve projectoproepen, maar ook hier zijn er gradaties van competitie. Bij een openbare aanbesteding gaat de tender naar de laagste bieder, bij competitieve projectoproepen is de prijs slechts één aspect dat meer of minder kan doorwegen.

Vermarkting

Als er altijd al marktwerking is geweest, wat verstaan we dan onder vermarkting? Zoals veel woorden die beginnen met ‘ver’ wijst dit op een tendens, hier naar ‘meer marktwerking’.

‘De kans is groot dat vermarkting zich verder doorzet.’

Onderzoekers definiëren vermarkting als “het fenomeen of de tendens van de toename van meer of andere (commerciële) actoren in het zorgaanbod, of het inbrengen van meer principes van marktwerking”.Verdonck, I en Put, J. (2008), Begrippen en effecten van marktwerking: een literatuurverkenning, Leuven, Steunpunt Welzijn Volksgezondheid en Gezin.Vermarkting houdt in dat de overheid terugtreedt en meer aan de markt (het spel van vraag en aanbod) overlaat.

De kans is groot dat deze tendens zich verder doorzet. Dat heeft te maken met de invloed van Europese regels inzake vrije mededinging, maar ook met de toenemende rol van lokale overheden die in bepaalde beleidsdomeinen vaak niet gehouden zijn aan centraal aangestuurde regelgeving.

In of uit

De overheid heeft voor haar taken verschillende keuzemogelijkheden: ze kan ze zelf uitvoeren (insourcen) of uitbesteden (outsourcen). Bepaalde kerntaken zoals defensie, justitie of belastingen innen, neemt de overheid op zich. Dat geldt ook bijvoorbeeld voor het toekennen van financiële steun via het OCMW.

Wat een overheid wel of niet uitbesteedt, is een ideologische keuze. Het is een gevolg van de visie die beleidsmakers hebben op de kerntaken van de overheid: sommigen zien deze breed, anderen veel smaller.

‘Wat een overheid uitbesteedt, is een ideologische keuze.’

De huidige meerderheidspartijen in de Vlaamse en federale regering zijn in meer of mindere mate voorstander van vermarkting, al dan niet met een competitieve inslag. Onderliggend wil men het overheidsbeslag terugdringen en vooral in de private sector tewerkstellingsgroei realiseren. Ook het wantrouwen tegenover het maatschappelijke middenveld speelt een rol.

Mogen en willen

Waarom wil een overheid taken en opdrachten vermarkten? Een overheid zal opdrachten uitbesteden die ze minder als haar kerntaak ziet of omdat uitbesteden sneller, beter en goedkoper is.

Bovendien stimuleert het Europees mededingingsrecht competitieve tendering. Een overheid moet het niet doen, maar ze mag het doen. Als een overheid het algemeen belang kan aantonen, mag ze ook kiezen voor niet-competitieve tendering in de vorm van erkenning en subsidiëring. Zo kan men op het vlak van dak- en thuisloosheid werken via niet-competitieve tendering door te wijzen op de risico’s voor de volksgezondheid.

‘Er spelen veel motieven bij vermarkting.’

Maar er spelen nog andere motieven bij vermarkting. De overheid kan oordelen dat ze zelf of haar ‘vertrouwde’ sociale ondernemingen niet of niet snel genoeg tegemoet komen aan een bepaalde vraag en dat het daarom aangewezen is om de markt te verruimen naar commerciële ondernemingen. Dit gebeurde in Vlaanderen in de kinderopvang. Om het aanbod te doen groeien en de wachtlijsten sneller te doen dalen, koos men voor private, commerciële opvanginitiatieven.

Keuzevrijheid

Een andere motivatie is de vraag en wens naar meer keuzevrijheid en zelfbeschikkingsrecht voor cliënten. Kijk naar de zorg voor personen met een handicap. Daar krijgen mensen een persoonsvolgend budget dat hen in staat stelt om hun zorg zelf in te kopen op de markt.

Een verwant argument is dat vermarkting monopolies terugdringt en men concurrentie gezonder acht. Zo heeft het Antwerps stadsbestuur de moeilijke relatie met een aantal vaste actoren zoals het CAW, maar ook anderen, willen doorbreken. Dit kan vlotter wanneer deze zorgaanbieder niet beschermd is door een haast eeuwigdurende erkenning.

‘Monopolies leiden tot verstarring.’

Wat in Antwerpen zeker heeft meegespeeld, is dat door de opeenvolgende fusies binnen het algemeen welzijnswerk er nog maar één CAW is per regio. Die CAW’s hebben voor bepaalde beleidsdomeinen, waaronder de thuislozenzorg, quasi een monopolie in handen. En monopolies leiden tot verstarring, is dan de teneur. Of omgekeerd. Vermarkting zorgt voor innovatie.

Nadelen van commerciële spelers

Het verruimen en vrijer maken van de markt heeft ook nadelen. Marktwerking en commercialisering leiden tot toenemende ongelijkheid wanneer bepaalde diensten voor cliënten niet meer betaalbaar worden. Het gevolg is een dualisering van de sociale bescherming: van duur en luxueus tot goedkoop, basic en ondermaats.

‘Cherry-picking is een gekend nadeel.’

Wanneer een overheid de markt voluit laat spelen, zijn afroming of ‘cherry-picking’ gekende nadelen. Ondernemingen en organisaties werken enkel nog met die cliënten waarmee ze resultaat kunnen halen. De anderen worden afgewenteld op de (lokale) overheid en het caritatieve vangnet. Een boemerang die op middellange termijn voor de overheid niet goedkoper uitvalt.Grymonprez H., e.a. (2016), ‘Tendering bedreigt kwaliteit van sociaal werk, Vlaamse opleidingen weerleggen voordelen van marktlogica’, Sociaal.Net, 10 oktober 2016.

Meer rechtsonzekerheid

Het is de overheid die de bevoegdheid en verantwoordelijkheid heeft om rechten toe te kennen aan burgers. Zo moet het OCMW ervoor zorgen dat iedereen een leven kan leiden dat beantwoordt aan de menselijke waardigheid.

Daarnaast hebben CAW’s de decretale opdracht om kwetsbare mensen te onthalen, te begeleiden, preventieve en beleidssignalerende acties te ondernemen. Elk CAW heeft een vrij grote autonomie om bijvoorbeeld voor het onthaal van daklozen zelf een inloopcentra of opvangcentra op te richten.

‘Sociaal werk wordt gezien als een kost.’

Als deze opdrachten van de CAW’s en OCMW’s nu deels in handen komen van commerciële bedrijven dan toont dit aan dat het huidige beleid eerder denkt aan efficiëntie en de prijs van dienstverlening dan aan de realisering van grondrechten van kwetsbare burgers.

Sociaal werk wordt meer gezien als een kost en minder als een waarde om rechten van mensen te realiseren. In die zin is de actieslogan ‘Sociaal werk in niet te koop’ niet onterecht.

Minder professionaliteit

Commercialisering leidt bijna altijd tot een kwaliteitsvermindering van de werkomstandigheden. Het zet druk op het loon, werkzekerheid, werkomstandigheden en uiteindelijk op de aantrekkelijkheid van het beroep van sociaal werker.

‘Commercialisering zet druk op de sociaal werker.’

Daarom reageren niet alleen de vakbonden tegen deze commercialisering, maar zijn ook de sociale hogescholen en de verschillende masteropleidingen sociaal werk actief in het verzet. Grymonprez H., e.a. (2016), ‘Tendering bedreigt kwaliteit van sociaal werk, Vlaamse opleidingen weerleggen voordelen van marktlogica’, Sociaal.Net, 10 oktober 2016.Het hoger onderwijs levert niet alleen de diploma’s, ze is ook een belangrijke poortwachter die de kwaliteit van het beroep bewaakt en verbetert.

Hoge transitiekosten

Een ander nadeel zijn de hoge transitiekosten. Het afstappen van vaste erkenningen en subsidiering leidt onvermijdelijk tot transitiekosten tussen opeenvolgende uitvoerders. Wanneer deze contracten van zeer korte duur zijn, kunnen deze kosten zelfs onverantwoord hoog oplopen.

Door die transitiekosten en de tijdelijke opdrachten zullen uitvoerders minder geneigd zijn om te investeren in medewerkers. Dit zet druk op de kwaliteit van het hulpaanbod.

‘In Finland werkt men met tendercontracten van vijftien jaar.’

Om dit te vermijden, werkt men in Finland met tendercontracten van vijftien jaar. Een duur van vijf tot zes jaar lijkt een minimum. Uiteraard staan er steeds opzegclausules in contracten voor het geval één van de partijen zijn verplichtingen niet nakomt. Maar wanneer de tendercontracten in een te strak keurslijf zitten, zal er van innovatie weinig sprake zijn.

Ruimte voor zelfkritiek

Toch heeft ook het systeem van vaste erkenning en subsidiëring zijn beperkingen. Vaste subsidiëring neutraliseert het marktsysteem. Een bedrijfsleider die onvoldoende kwaliteit levert, ziet dit onmiddellijk vertaald in dalende omzetcijfers. Bij gesubsidieerde organisaties wordt dit pas veel later merkbaar. Als het al merkbaar wordt. Lescrauwaet, D. (2006), ‘Why is the client participation in social services a problem?’, Feantsa Magazine.

‘Welzijnsorganisaties hebben het lastig om resultaten te tonen.’

Organisaties zeggen dat ze in de lijn van de noden van cliënten werken, maar als men dat onafhankelijk laat onderzoeken, is dat niet altijd het geval. Dit heeft ook te maken met ongelijkheden tussen cliënt en hulpverlener. Deze laatste beschikt over meer kennis, is beter geïnformeerd, stelt een diagnose, beschikt over een batterij aan methodieken.Van Regenmortel, T. e.a. (2006), Zonder (t)huis: sociale biografieën van thuislozen getoetst aan de institutionele en maatschappelijke realiteit, Leuven, Lannoo Campus.
Vaak hebben welzijnsorganisaties het ook lastig om hun effecten en resultaten aan te tonen, of erger, ze verwaarlozen dit omdat ze toch een vaste erkenning en subsidiëring hebben. Nochtans bestaan er uitstekende wetenschappelijk onderbouwde instrumenten om dit wel te doen. Een dialoog tussen onderzoekers, expertisecentra en werkveld kan hier soelaas brengen.

Inconsequent

Het commercialiseren van sociaal werk en het introduceren van winstbejag is een zorgwekkende ontwikkeling. Toch leven we in een klimaat waarbij het onderscheid tussen commerciële en sociale ondernemers vervaagt.Heene, A. e.a (2010), Ontwikkelingen van en in de social profit sector,een vooruitblik, Gent, Economische Raad Provincie Oost-Vlaanderen en Universiteit Gent.

‘Sociaal werk is tegelijkertijd te koop en niet te koop.’

Commerciële bedrijven ervaren meer en meer druk om duurzaam en milieubewust te produceren, om werknemers in lageloonlanden niet uit te buiten, om transparant te zijn en deugdelijk te besturen. Sociale ondernemers begeven zich meer en meer op de commerciële markt. Ze bieden hun expertise te huur aan.

Hoewel ze principieel tegen zijn, doen veel sociale ondernemers ook mee aan competitieve tenders. Voor deze spreidstand kunnen ze gegronde redenen hebben: men wil een bepaald aanbod handhaven, geen personeel laten afvloeien, sociale onrust voorkomen… Maar men is dus tegelijkertijd te koop en niet te koop.

Idem voor hogescholen en universiteiten. Ook zij hebben een aanbod aan bijscholing dat zich op de vormingsmarkt aanbiedt. Beide doen in opdracht van commerciële bedrijven ook contractonderzoek, soms via spin-off bedrijven. En we pleiten onszelf niet vrij. Ook de expertise van het Steunpunt Algemeen Welzijnswerk is te koop tegen een marktconforme vergoeding.

Iedereen zit dus een beetje op die markt, maar deze nevenopdrachten mogen de hoofdopdrachten die men via erkenning en subsidiëring het meest effectief kan uitvoeren, niet overschaduwen, want dan gaan de nadelen van commercialisering volop spelen.

Winst

Er blijft wel één groot verschilpunt. Commerciële bedrijven kunnen hun eventuele winst uitkeren aan de aandeelhouders, non-profitorganisaties moeten winst altijd herinvesteren in het doel. Dit is het principiële en ethische aspect in het debat.

‘G4S Care wil zaken doen in de thuislozenzorg.’

De groep G4S Care zal wellicht geen winst kunnen maken door aan de dakloze bezoekers van het inloopcentrum inkomgeld te vragen. Of ze dit wel kan door met een lagere personeelskost iets aan de stedelijke financiering over te houden, is onduidelijk. Zullen zij net als gesubsidieerde vzw’s de niet-uitgegeven subsidies aan de overheid moeten terugstorten?

Duidelijk is alvast dat deze speler ‘zaken wil doen’, door onder meer in de markt van de thuislozenzorg in te breken. Wat bij deze is gelukt en wellicht nog een meer lucratief vervolg zal krijgen.

Daklozen en vermarkting

Visie en strategie moeten voorafgaan aan intenties om te tenderen. Voor Antwerpen werpt dat vragen op naar de lokale strategie tegen thuisloosheid. Die strategie is duidelijk ingegeven door overlastbestrijding, aangevuld met een Dalrympliaanse kritiek op pamperende hulpverleners.

‘Een Dalrympliaanse kritiek op pamperende hulpverleners.’

Nochtans weten we op basis van wetenschappelijk onderzoek dat er andere zaken prioritair zijn om thuisloosheid in Vlaanderen te verminderen: de preventie van uithuiszetting, de vermindering van langdurige thuisloosheid via housing-first trajecten en het voorkomen van thuisloosheid bij instellingsverlaters en jongvolwassenen. Inloopcentra en meer (nacht)opvangcentra staan niet voorop, maar wel preventieve en woongerichte acties.Meys, E. en Hermans K. (2014), Nulmeting dak-en thuisloosheid, Leuven, Steunpunt Welzijn, Volksgezondheid en Gezin.

Dit fundamentele debat is wat ondergesneeuwd door de mobiliserende actieslogan ‘Sociaal werk is niet te koop’.

Gebrek aan lokale inbedding

Bovendien vergt het bestrijden van armoede en thuisloosheid altijd lokale samenwerkingsverbanden. Geen enkele organisatie kan dit complex probleem alleen oplossen.

Maar als er door vermarkting een aantal internationale spelers opduiken die onvoldoende lokale binding hebben, kunnen noodzakelijke samenwerkingsverbanden onder druk komen te staan. Hoe meer schakels in een samenwerkingsketen, hoe moeilijker de regie van die keten. Het kan uiteindelijk leiden tot een minder effectief beleid.

‘Hoe meer schakels, hoe moelijker de regie.’

Uit studies over strategieën tegen thuisloosheid blijkt dat er steeds twee kritische succesfactoren opduiken: de mate waarmee men snel betaalbare woningen kan vinden en de kwaliteit van de lokale samenwerking.Lescrauwaet, D. (2011), Thuisloosheid kan beëindigd worden, Berchem, Steunpunt Algemeen Welzijnswerk.Het beleid in Antwerpen gaat hieraan voorbij.

Leerpunten

Uit onze verkenning van de ontwikkelingen in de aanpak van dak- en thuisloosheid in andere Europese landen duiken een aantal leerpunten op voor het omgaan met processen van vermarkting en tendering.Presentaties op Feantsa-seminar over lokale aanpak van thuisloosheid (2011), Aldridge, R., ‘Tendering Homelessness services’; Degerman, M., ‘An alternative to competitive tendering in purchasing housing services for homeless people’; Gerull, S., ‘Service providers for homeless clients within a restricted market, the case of Berlin’.

Het is cruciaal om vooraf een effectiviteits-en efficiëntieanalyse te maken van de diensten die men wenst te vermarkten en dit duidelijk in te bedden in een (lokale) strategie om een bepaald maatschappelijk probleem aan te pakken. Omwille van de vele geschetste nadelen, willen we toch pleiten om zeer zuinig om te springen met tendering.

Indien men toch overgaat tot het uitschrijven van een tender, zijn volgende aandachtspunten belangrijk:

• De evaluatiecriteria moeten voor 70% betrekking hebben op kwaliteit en slechts voor 30% op prijs.
• Gebruik zowel harde als zachte indicatoren voor selectie en evaluatie.
• Het operationeel doel en de verwachtingen ten aanzien van de dienst moeten voldoende expliciet zijn.
• Het is belangrijk om de financiële draagkracht van de kandidaat na te gaan.
• Heb voldoende aandacht voor de specifieke vaardigheden van het personeel. Dit hoeft niet enkel via diplomavereisten maar kan ook door de kwaliteit van de te leveren output en resultaten duidelijk te omschrijven.
• Lokale inbedding moet een selectiecriterium zijn.
• Voer bij de selectie persoonlijke onderhandelingen en selecteer niet louter op basis van een geschreven dossier.

Het is duidelijk dat de tendering van verschillende initiatieven door het Antwerpse stadsbestuur deze aandachtspunten niet respecteert en vooral is ingegeven door ideologische motieven, wantrouwen tegenover het middenveld en een betwistbare visie op de aanpak van dak- en thuisloosheid.

‘We roepen op om de acties nog meer te politiseren.’

Daarom sluiten we aan bij de lopende acties van de basiswerkers en de door alle sociale hogescholen en masteropleidingen sociaal werk ondertekende opinie.

Tegelijk roepen we op om de acties nog meer te politiseren. Niet zozeer om kost-wat-kost op te komen voor de belangen van bestaande sociaalwerkorganisaties, maar wel om krachtig sociaal werk te bepleiten als een autonome ruimte, die gevrijwaard blijft van de beheersingsdrang van de overheid en het winstbejag van commerciële bedrijven.