Leefloontrekkers integreren via een contract

Geïndividualiseerd project

In België kan de toekenning en het behoud van het leefloon gekoppeld worden aan een ‘Geïndividualiseerd Project Maatschappelijke Integratie’ (GPMI). Dit GPMI werd ingevoerd met de wet van 26 mei 2002 betreffende het Recht op Maatschappelijke Integratie.

In een schriftelijke overeenkomst leggen de maatschappelijk werker en de leefloongerechtigde samen afspraken, engagementen en doelen van maatschappelijke of professionele integratie vast. De wet onderscheidt drie soorten GPMI, afhankelijk van het thema: tewerkstelling, vorming en studie. Het is verplicht voor iedereen jonger dan 25 jaar. Voor andere leefloonbegunstigden is de opmaak van dit geïndividualiseerd project facultatief.

‘De federale regering wil het verplicht GPMI uitbreiden.’

De federale regering wil het verplicht GPMI nu uitbreiden naar andere doelgroepen. Dat staat in het regeerakkoord. Men denkt daarbij ook aan de koppeling met een gemeenschapsdienst.

Onderzoekers nemen het woord

Het Expertisecentrum Krachtgericht Sociaal Werk (Karel de Grote Hogeschool) en het Centre d’études Sociologiques (Facultés Universitaires Saint-Louis) kregen de opdracht om de huidige toepassing van het GPMI in kaart te brengen, verbetervoorstellen te formuleren en de mogelijke koppeling aan een gemeenschapsdienst te onderzoeken.Depauw, J., Méhauden, L., Driessens, K. en Franssen, A. (2015), Het geïndividualiseerd project voor maatschappelijke integratie. Een verkennend en evaluatief onderzoek in de Belgische OCMW’s, Antwerpen, Karel de Grote-Hogeschool; Driessens, K., Depauw, J., Franssen, A. en Méhauden, L. (2016), ‘Het Geïndividualiseerd Project voor Maatschappelijke Integratie: een veralgemeenbaar begeleidingsinstrument in een participatiesamenleving?’, in Pannecoucke, I., Lahaye, W., Vranken, J. en Van Rossem, R. (red.), Armoede in België. Jaarboek 2016, Gent, Academia Press, 251-270.

Omdat voor- en tegenstanders vandaag verwijzen naar deze studie, nemen we als onderzoekers zelf het woord. We bespreken onze bevindingen in het licht van het voorliggend wetsontwerp.

De onderzoeksvragen

Het GPMI is bedoeld als een dynamisch werkinstrument op maat. Het kan gewijzigd worden als de leefsituatie van de cliënt verandert en de verschillende partijen ermee instemmen. Het koppelt een begeleidingsfunctie aan het leefloon. Een meer maatgerichte hulpverlening legt de basis voor een maatschappelijke inschakeling.

In welke mate realiseert het GPMI deze basisfilosofie in de praktijk? Is het een geschikt instrument voor een ruimere maatschappelijke integratie en sociale activering? Waar liggen mogelijkheden en valkuilen? Hoe staat de OCMW-werkpraktijk tegenover een uitbreiding naar andere doelgroepen en de mogelijke verbinding met een gemeenschapsdienst?

Gegevensverzameling

Het onderzoek bestond uit een grootschalige web-enquête bij alle OCMW’s, een kwalitatieve bevraging in zestien OCMW’s en een expertseminarie.

Met de web-enquête bereikten we de beoogde doelgroep van sociaal werkers die vanuit hun praktijkervaring spreken. De talrijke en uitvoerige commentaren bij de open vragen tonen dat het thema leeft bij de betrokken werkers.

‘Het thema leeft bij OCMW-medewerkers.’

Voor het kwalitatieve onderzoeksluik bezochten we OCMW’s in grote steden, in landelijke gebieden, in verschillende provincies en met uiteenlopende sociaal-economische en politieke contexten. In focusgroepen deelden maatschappelijk werkers hun ervaringen. Bij beleidsmedewerkers en cliënten namen we diepte-interviews af. In zestien OCMW’s (zes Vlaamse, zes Waalse en vier Brusselse) werden 84 professionals en twintig cliënten bevraagd.

Op een expertseminarie met vertegenwoordigers van grote en kleine OCMW’s, met onderzoekers, juristen en vertegenwoordigers van organisaties waar armen het woord nemen toe, verfijnden we de voorlopige onderzoeksresultaten.

GPMI als wettelijke verplichting

Via stellingen gingen we na hoe de maatschappelijk werkers vandaag het gebruik van het GPMI ervaren. Op basis van een statistische analyse, onderscheiden we drie houdingen: GPMI als administratieve formaliteit, contractueel ondersteunend kader of begeleidingsinstrument.

‘Het GPMI creëert administratieve belasting.’

Drie vierde van de werkers vindt het GPMI een van bovenaf opgelegde standaardprocedure. Ze ervaren die wettelijke verplichting als een zware administratieve belasting. Toch onderschrijven ze ook de contractuele, omkaderende functie van het GPMI. Liefst 90% van de respondenten geeft in het GPMI aan wat verwacht wordt van de cliënt, licht de inhoud toe en verwijst bij discussies naar wat neergeschreven staat.

Ook een begeleidingsinstrument

Een ruime meerderheid erkent dat het GPMI ingezet kan worden als begeleidingsinstrument. Meer dan zeven op tien zien een GPMI als een inspanningsverbintenis waarin ze samen met cliënt doel en middelen vastleggen. Voorbeelden van integratiedoelen zijn onder meer het volgen van Nederlandse les of een opleiding, een tewerkstelling in het kader van artikel 60 of het zoeken naar gepast vrijwilligerswerk.

Meer dan 60% kan via een GPMI de probleemdefinitie van de cliënt onder woorden brengen. Deze ruime groep van OCMW-werkers oordeelt dat het geïndividualiseerd project een meer intensieve begeleiding mogelijk maakt. Op die manier komt ook de hulpvrager meer centraal te staan.

Sancties

Maatschappelijk werkers hebben het moeilijk met de koppeling van het niet-naleven van het begeleidingsplan aan sancties. Eén op vijf spreekt nooit een sanctie uit. Schorsingen van een maand komen het meest voor, sancties van drie maanden nauwelijks. De mogelijkheid tot gedeeltelijke schorsingen van bijvoorbeeld één dag of één week zijn nauwelijks gekend en worden dus ook weinig toegepast.

Tussentijdse samenvatting: de professionals ervaren het GPMI als een contract dat een zinvol begeleidingsinstrument kan zijn, maar een te sterke administratieve belasting oplegt.

Voor verbetering vatbaar

De geïnterviewde cliënten begrijpen dat er voorwaarden aan de hulpverlening gekoppeld worden. Ze gaan akkoord met het rechten- en plichtenverhaal. Sommigen ervaren de contractualisering wel als een verzakelijking en een uiting van wantrouwen.

Maar cliënten formuleren ook heel wat bedenkingen bij de wijze van toepassing van het GPMI: het gebrek aan informatie over de precieze inhoud van het contract, de moeilijke taal, de snelheid waarmee het GPMI wordt opgemaakt en het aanbodgericht werken van de OCMW’s dat de keuzevrijheid en onderhandelingsmarge sterk beknot.

‘Dat GPMI heeft voor mij enkel druk gebracht.’

Een cliënt zei dat zo: “Dat GPMI heeft voor mij enkel druk gebracht. Ik heb vakantiewerk gezocht voor deze zomer en men heeft me gezegd dat het ‘niet genoeg’ was. Wat betekent dat? Wat verwacht men? Als ik bel of ter plaatse ga, aanvaardt men mijn CV niet. Mijn mails worden niet beantwoord. Toch heb ik niet genoeg bewijzen. Ze hebben geen vertrouwen in een student.”

Heldere doelen

Sommige cliënten waarderen het GPMI. Het maakt doelen en afspraken helder en informeert over rechten en plichten. “In dat GPMI staat neergeschreven wat ik mag doen, wat ik moet doen, wat ik niet mag doen. Ik ben er goed van op de hoogte. Ik weet graag wat de regels zijn. Het is belangrijk om problemen te voorkomen.”

Er zijn ook voorbeelden van flexibele bijsturingen op maat van de cliënt. Daardoor krijgen mensen nieuwe kansen en wordt er uiteindelijk een gepaste vorm van maatschappelijke integratie gevonden. “Ze hebben me over de sancties verteld. Ik moet aanwezig zijn. Dat is normaal, hé. Wat mijn trajectbegeleider doet, ervaar ik niet als controle. Ze zoeken samen met mij wat het beste voor mij is.”

Voorwaarden niet vervuld

Uit deze getuigenissen blijkt dat de inzet van het instrument kansen biedt voor het volgen van een opleiding en het vinden van een tewerkstelling op maat. Maar cliënten wijzen ook op elementen die vatbaar zijn voor verbetering.

Zo zijn verschillende noodzakelijke voorwaarden voor een kwaliteitsvol begeleidingsinstrument nog niet vervuld: transparantie, wederkerigheid, een voldoende divers hulpaanbod op maat van de cliënt, een duidelijk engagement vanuit het OCMW. Deze ervaringen van cliënten zijn richtinggevend voor de formulering van verbetervoorstellen.

Niet afschaffen

Het onderzoek besluit dat de grote meerderheid geen voorstander is van afschaffing van het GPMI. Professionals en cliënten stellen dat het GPMI een versterkend instrument kan zijn in de begeleiding, maar alleen als aan duidelijke voorwaarden voldaan wordt.

‘Houdt dit wetsontwerp rekening met de werkpraktijk?’

We formuleerden in het rapport dan ook een reeks voorstellen om van het GPMI een krachtiger begeleidingsinstrument te maken. Het zijn voorstellen tot methodische verbetering en administratieve vereenvoudiging. Die voorstellen leggen we naast de voorgestelde wetswijzigingen. Zo kunnen we evalueren of de wetgever rekening houdt met de kijk van de praktijk.

Gericht op professionele integratie

In de Memorie van toelichting bij dit wetsontwerp neemt de minister van Maatschappelijke Integratie, Willy Borsus, onze visie op de mogelijkheden van het GPMI als begeleidingsinstrument over. Hij wil investeren in activering.

Maar vervolgens ademt heel het wetsontwerp een verenging van visie op maatschappelijke integratie uit. De nadruk ligt uitdrukkelijk op de toeleiding naar de arbeidsmarkt. De professionele integratie wordt de prioritaire doelstelling van het GPMI.

‘Toeleiding naar de arbeidsmarkt wordt de prioritaire doelstelling.’

Zo wordt de huidige formulering “ofwel op de inschakeling in het beroepsleven, ofwel op de integratie in de maatschappij“ vervangen door “bij voorkeur op de inschakeling in het beroepsleven, of bij gebrek daaraan op inschakeling in de maatschappij”.

Geen woord over sociale activering

Waar de POD Maatschappelijke Integratie gedurende het laatste jaar de OCMW’s nog sterk aanmoedigde om ook sociale activering in het GPMI op te nemen, wordt er in het wetsontwerp met geen woord meer over gerept. De maatschappelijk werker die een lans wil blijven breken voor maatschappelijke integratie, kan nog wel buiten de lijnen kleuren en zijn discretionaire ruimte aanspreken.

Bovendien koppelt het voorliggende ontwerp de gemeenschapsdienst aan het GPMI. Dat versterkt de ‘voor-wat-hoort-wat-logica’. Zelfs bij die gemeenschapsdienst blijft de focus gericht op doorstroming naar de reguliere arbeidsmarkt. “De gemeenschapsdienst moet gericht zijn op een toekomstige bezoldigde tewerkstelling in het kader van een arbeidsovereenkomst, een dienstencontract of een statutaire aanstelling,” aldus de minister in zijn Memorie van toelichting.

Betekent de invoering van deze gemeenschapsdienst dat OCMW’s binnenkort gratis stages aan privébedrijven kunnen aanbieden? Gaan ook wij hier in België reguliere jobs in gemeentediensten vervangen door vrijwilligerswerk?

Tegenwerkende partijen

Uit Nederlands doctoraatsonderzoek naar activering van bijstandscliënten blijkt dat ‘verplicht vrijwilligerswerk de afstand tot de arbeidsmarkt net vergroot’.Kampen, T. (2015), ‘Verplicht vrijwilligerswerk in de Nederlandse ‘participatiesamenleving’’, in Dierckx, D., e.a., Armoede en Sociale Uitsluiting. Jaarboek 2015, Leuven, ACCO, 76-91.Bij zo’n verplicht vrijwilligerswerk wordt het maatschappelijk belang boven het persoonlijk belang geplaatst.

Mensen die verplicht worden om taken op te nemen die ver van hun interesses en achtergrond afstaan, voelen het aan als straf en haken af. En mensen die graag iets terugdoen voor de geboden steun, gaan zich vaak hechten aan zingevend en betekenisvol vrijwilligerswerk in een ontspannen sfeer. De stap naar de arbeidsmarkt wordt dan ook niet gezet.

‘Het federaal en Vlaams armoedebeleid werken elkaar tegen.’

Bovendien werken het federaal en het Vlaamse armoedebeleid hier elkaar tegen. Federaal wil men leefloners sterker responsabiliseren via de uitbreiding van het GPMI en de gemeenschapsdienst. Maar op Vlaams niveau wordt de sociale economie net afgebouwd, onder andere door besparingen in de sociale tewerkstelling en de werkervaringsprojecten van WEP+.

Tegendraads wetsontwerp

Bij de OCMW-medewerkers is er geen draagvlak voor een veralgemening van het GPMI. 60% is tegen een veralgemening voor de ganse populatie. Ook tegen een categoriale uitbreiding is er een grote weerstand omdat men geen groepen wil stigmatiseren.

In een aantal OCMW’s wordt het GPMI wel ruimer ingezet dan wettelijk verplicht. Of het wordt er verwelkomd als instrument voor een intensievere arbeidstrajectbegeleiding, om jongeren nieuwe studiekansen te bieden, voor sociale activering of om een intensievere begeleiding mogelijk te maken.

‘Er is geen draagvlak voor een veralgemening van het GPMI.’

Toch kiest de federale regering voor een veralgemening van het GPMI. Via een persbericht bevestigde minister Borsus dat hij vanaf 1 september het GPMI wil verplichten voor elke nieuwe begunstigde van het leefloon. Expliciet worden de erkende vluchtelingen en vreemdelingen die genieten van een subsidiaire bescherming genoemd. In de Memorie van toelichting wordt een extra bladzijde gewijd aan de verantwoording van deze keuze.

Krijgt de Open VLD dan toch haar zin? Want ‘Open VLD wil ook voor vluchtelingen een verplicht integratiecontract in ruil voor leefloon’, zo kopte De Standaard bijna een jaar geleden.

Timing is belangrijk

In ons onderzoek werden verschillende voorstellen opgenomen om in de geest van ‘taakgerichte hulpverlening’ de kracht van het GPMI als ondersteunend en dynamisch begeleidingsinstrument te versterken. Dit vraagt duidelijke, verstaanbare informatie en transparantie over rechten en plichten voor de leefloongerechtigde. Op die manier kan na instelling van het leefloon en in een periode van rust en stabiliteit samen gewerkt worden aan een haalbaar toekomstperspectief.

‘Elk ondertekend contract levert een bijkomende toelage op.’

Zo ver zijn we vandaag nog niet. Het GPMI wordt vaak meteen ondertekend bij de aanvraag van het leefloon. Verschillende cliënten geven aan dat dit veel te vroeg is. Ze wisten nauwelijks dat ze een contract ondertekend hadden, laat staan wat de inhoud van het contract was. Ze wilden alles ondertekenen omdat die uitkering broodnodig was.

Een verklaring voor deze snelle invoering is het financieel voordeel voor het OCMW. Want een ondertekend contract levert een bijkomende toelage op. Die praktijk gaat vaak voorbij aan het zorgvuldig optekenen van een doordacht wederzijds engagement, afgesloten onder gelijke partners.

Financieringslogica domineert

Minister Borsus ziet dat de vraag om extra GPMI’s af te sluiten de werklast van maatschappelijk werkers doet toenemen. Hij ondersteunt daarmee de bevindingen uit ons onderzoek. De opbouw van een vertrouwensrelatie vraagt tijd. Bovendien moeten de doelstellingen, afgesproken in een GPMI, zo nauw mogelijk aansluiten bij de verwachtingen, vaardigheden, bekwaamheden en behoeften van de gerechtigde om enige kans tot slagen te hebben.

Om die extra tijd voor begeleiding op maat mogelijk te maken, voorziet de minister een nieuwe bijzondere betoelagingsregeling. Zo wordt er in het wetsontwerp opgenomen dat er na de toekenning van het leefloon drie maanden tijd mag genomen worden voor de opmaak van een GPMI. Maar de toelage wordt pas toegekend na ondertekening van het contract.

Daardoor bestaat het gevaar dat sociaal werkers onder druk staan om het GPMI toch weer zo snel mogelijk af te sluiten. Dan verdringt de financieringslogica de hulpverleningslogica. Het GPMI wordt dan een louter administratieve formaliteit die in het nadeel van de cliënt uitdraait.

‘De financiering verdringt de hulpverleningslogica.’

De drie soorten GPMI (tewerkstelling, vorming en studie) worden vervangen door één veralgemeend GPMI waarin het aantonen van werkbereidheid centraal staat. Worden geschrapt: de mogelijkheid van 75% subsidiëring voor vorming (opleiding of werkervaring), evenals de extra-subsidiëring van 10% bij het volgen van een studie met voltijds leerplan.

Het gaat hier dus niet om een vereenvoudiging, wel om het snoeien in extra toelagemogelijkheden.

Administratieve vereenvoudiging

De minister stelt uitdrukkelijk dat hij de verzuchting over de administratieve last in het kader van het GPMI goed gehoord heeft. In het kader van administratieve vereenvoudiging, maakt hij het mogelijk om sneller sancties te kunnen uitvoeren, het aantal verplichte evaluaties te verminderen en een gebruiksvriendelijk ICT-instrument ter beschikking te stellen.

Toch zullen een aantal procedures verzwaren. Dat een persoon wegens gezondheids- of billijkheidsredenen niet kan deelnemen aan een GPMI zal het OCMW moeten aantonen via een gemotiveerde beslissing.

Die motivatieplicht was afwezig in de oorspronkelijke wettekst. Het werd overgelaten aan de maatschappelijk werker om hierover te oordelen. In de toekomst zal de OCMW-raad hierover beslissen.

Minder begeleiding, meer controle

Uit de diepte-interviews met cliënten en de focusgroepen met maatschappelijk werkers blijkt dat de zoektocht naar geschikte integratiemogelijkheden succesvol kan zijn. Belangrijk daarbij is de nodige realiteitszin: herval en mislukking moeten mogelijk blijven. Want die ruimte voor bijsturing biedt nieuwe integratiekansen. En zo kom je uiteindelijk toch vaak uit bij een haalbare oplossing die mensen autonomer maakt.

Volgens het nieuwe wetsontwerp blijft er ruimte voor dat vallen en opstaan. Maar de extra financiering van die begeleiding wordt wel beperkt: een extra toelage voor begeleiding kan verstrekt worden gedurende één kalenderjaar, éénmaal in het leven van de leefloontrekker. In uitzonderlijke gevallen ‘voor mensen die ver verwijderd zijn van een maatschappelijke en/of socio-professionele re-integratie’ kan het nog met een jaar verlengd worden. Dus lijkt de finale boodschap: minder ruimte voor begeleiding, meer focus op opvoeren van controletaken en een hogere werkdruk.Zoals ook gesteld door OCMW-medewerker Andries Vienne in ‘Sociaal werk in het OCMW. Minder administratieve last, meer vertrouwen’, eerder gepubliceerd op Sociaal.Net.

Sfeer van wantrouwen

Onze conclusie is duidelijk. Hoewel het wetsontwerp de geest van het onderzoeksrapport lijkt over te nemen, toont de verdere operationalisering een andere realiteit. Het leefloon, als laatste opvangnet, komt stevig onder druk te staan. De toekenning van het leefloon wordt meer dan ooit een rechten-plichtenverhaal, omringd door tal van voorwaarden.

‘Het leefloon komt stevig onder druk te staan.’

Daarmee wordt de trend naar meer persoonlijke responsabilisering en disciplinering verdergezet. Dit wetsontwerp straalt wantrouwen uit. Leefloongerechtigden worden in een richting geduwd die niet voor iedereen haalbaar is.

Randvoorwaarden niet weerhouden

Waar het werkveld en wetenschappelijk onderzoek duidelijke randvoorwaarden formuleerden, werden onze voorstellen voor het versterken van de positie van de cliënt niet weerhouden. We zien ook weinig garanties voor de versterking van een begeleidende aanpak.

Wij vrezen dat het verplichte GPMI op vele plaatsen strategisch zal ingezet worden als een instrument voor het maximaliseren van de financiering voor de OCMW-werking. Dan verschrompelt een beloftevol begeleidend instrument tot een administratief en formalistisch controle-instrument.

‘Een contract vraagt een engagement van twee partijen.’

Bovendien zal de nadruk op gemeenschapsdienst en doorstroming naar professionele integratie de druk op kwetsbare cliënten die een langer traject nodig hebben en voor wie een reguliere tewerkstelling niet haalbaar is, vergroten.

Met spoed investeren

Het voorbije decennium werd bij de opkomst van het activeringsdiscours gesteld dat een kwaliteitsvolle activering maar kan mits overtuigende overheidsinvesteringen en een ruim aanbod van kansen op maat. Een integratiecontract vraagt een evenwichtig engagement van twee partijen. Een cultuur van zorgzaamheid is dan cruciaal. Activering vereist ruimte voor een krachtgerichte begeleiding op maat.

Wij vragen de overheid om daar met spoed in te investeren. Want zonder die randvoorwaarden dreigt de voorliggende uitbreiding van het GPMI te leiden tot meer administratie en grotere voorwaardelijkheid. Dat staat diametraal tegenover waar we naartoe moeten: meer ruimte voor OCMW’s en maatschappelijk werkers voor begeleiding op maat en een duurzame maatschappelijke integratie van cliënten.