Tien jaar armoedig beleid

Gebrek aan middelen

Een te laag inkomen waardoor je niet op een menswaardige manier kan deelnemen aan de samenleving. Dat is waar het bij armoede om draait. Bovendien is armoede niet absoluut maar relatief: wat het betekent en wat de gevolgen zijn, hangt af van tijd en plaats.

‘Armoede draait om een te laag inkomen’

In onze contreien wordt armoede niet langer beschouwd als het 19^de-eeuwse fenomeen van ontbering en doffe ellende. Vandaag staat ‘gebrek’ centraal, een gebrek aan middelen om een leven te leiden dat wij als samenleving minimaal aanvaardbaar achten.

Het is vandaag geen luxe om in een huis zonder vocht en schimmel te leven of om naar de huisarts te gaan wanneer men ziek is. Alleen is dat voor wie vandaag in armoede leeft niet vanzelfsprekend. En dat heeft grote gevolgen voor de kansen om gezond te zijn en te blijven, om werk te vinden en te houden, om schulden te vermijden, om voldoende te kunnen investeren in de toekomst van kinderen.

Inkomens verhogen

Om de laagste inkomens te verhogen kan de overheid verschillende beleidsinstrumenten inzetten: een activerend maar sociaal tewerkstellingsbeleid, toegankelijke dienstverlening om tewerkstelling te ondersteunen, inkomensbescherming die toelaat om menswaardig te leven wanneer men (al dan niet tijdelijk) niet kan werken.

Hoewel de meeste van deze instrumenten deel uitmaken van de federale sociale zekerheid en fiscaliteit, zijn er twee manieren waarop ook de Vlaamse overheid kan zorgen voor voldoende minimuminkomensbescherming.

Vlaanderen kan maatregelen nemen om de netto beschikbare inkomens van gezinnen te verhogen via inkomensaanvullende uitkeringen zoals kinderbijslag, huursubsidies en schooltoelagen.

Daarnaast kan de overheid rechtstreeks ingrijpen op de kosten die gezinnen hebben door deze deels of in zijn geheel te compenseren. Zo kunnen gezinnen met een laag inkomen toch meer overhouden.

Evaluatie armoedebeleid

Decenniumdoelen 2017 vroeg ons om naar aanleiding van hun tienjarig bestaan het Vlaamse armoedebeleid op beide domeinen te evalueren. Daarbij kijken we niet enkel naar de beleidsdaden van de minister bevoegd voor armoedebestrijding.

‘Armoedeminister heeft coördinerende rol’

De armoedeminister, nu Liesbeth Homans (N-VA), de legislatuur daarvoor Ingrid Lieten (sp.a), heeft slechts een coördinerende rol. De minister moet collega-ministers aansporen om hun bevoegdheden in te zetten in de strijd tegen armoede.

Het beperkte budget dat geoormerkt is voor de bevoegdheid armoedebestrijding wordt voornamelijk ingezet om kleine, vaak lokale projecten te subsidiëren. Dat kan nuttig zijn, maar dergelijke projectfinanciering is per definitie ontoereikend. Het helpt niet om de laagste inkomens van een grote groep gezinnen omhoog te krijgen.

Maximumfactuur

De voorbije tien jaar zette Vlaanderen vooral in op kostencompenserende maatregelen. Dat gebeurde op vlak van wonen, energie, gezin, onderwijs, gezondheid, mobiliteit, telecommunicatie en vrije tijd.

Bekende voorbeelden zijn de maximumfactuur in het kleuter- en basisonderwijs en de sociale tarieven voor water, elektriciteit, aardgas en telecommunicatie. Maar wat betekent dat voor de levensstandaard van mensen in armoede?

Het effect van kostencompenserende maatregelen illustreren we in deze figuur op basis van de referentiebudgetten voor zes typegezinnen. Referentiebudgetten weerspiegelen het minimumbedrag dat nodig is om menswaardig te kunnen leven. We hielden rekening met sociale tarieven voor huisvesting, energie, water, gezondheid, mobiliteit, vrije tijd, telecommunicatie en korting op provinciebelasting.De sociale tarieven opgenomen in de berekening zijn: (1) huisvesting: sociale huur en huurpremie, (2) energie en water: toelage stookoliefonds, maximumprijs elektriciteit en aardgas, kortingsbon voor energiezuinige apparaten, vrijstelling of compensatie saneringsbijdragen, (3) gezondheid: verhoogde tegemoetkoming, (4) mobiliteit: De Lijn-korting, (5) vrije tijd: steunpunt vakantieparticipatie, (6) telecommunicatie: sociaal telefoon en internettarief, (7) andere: vrijstelling of korting op de provinciebelasting.

Leefloon ontoereikend

Drie zaken vallen op. De referentiebudgetten dalen wanneer rekening wordt gehouden met een volledig gebruik van deze kostencompenserende maatregelen. Als ze alle sociale voordelen ontvangen waar ze recht op hebben, komen mensen dus makkelijker rond.

Een andere belangrijke vaststelling is dat het leefloon voor de meeste typegezinnen nog steeds ontoereikend is om menswaardig te leven. Zelfs na kostencompenserende maatregelen. Deze conclusie blijft min of meer gelijk voor gezinnen die moeten rondkomen met een werkloosheidsuitkering of werken aan het minimumloon.

‘Sociale woning heeft grootste impact’

Wat tot slot opvalt, is dat de toegang tot de sociale huurmarkt de grootste impact heeft op de doeltreffendheid van het leefloon. Voor een alleenstaande en een alleenstaande ouder met kinderen volstaat het leefloon enkel en alleen als het gezin een sociale woning huurt. De Vlaamse bevoegdheid wonen is met andere woorden van cruciaal belang voor een effectief armoedebeleid. Het feit dat de huidige minister van armoedebestrijding Liesbeth Homans ook bevoegd is voor wonen biedt dus in principe heel wat mogelijkheden.

Sociale correcties

Een aantal evoluties in het Vlaamse sociaal beleid ondergraven de doeltreffendheid van deze kostencompenserende maatregelen. Veel van de vermelde kosten zijn namelijk sterk toegenomen. Als reactie is het beleid selectiever geworden in het toekennen van sociale voordelen. Kostencompensatie neemt in Vlaanderen steeds vaker de vorm aan van ‘sociale correcties’.

Sociale correcties op de waterfactuur, het zogenaamde ‘sociaal tarief’, gelden alleen maar voor wie een leefloon ontvangt, voor personen met een handicap die een tegemoetkoming ontvangen van de federale overheid en voor gepensioneerden die een gewaarborgd inkomen ontvangen. Wie niet tot een van deze groepen behoort, loopt ook de sociale tarieven voor water mis. Ook de toegang tot sociale huisvesting is sinds 2016 selectiever en strenger geworden.

‘Veel kosten zijn sterk toegenomen’

Universele maatregelen werken goed. Ze zijn makkelijk toe te kennen zonder dat iemand door de mazen van het net valt. Zo geldt de maximumfactuur in het onderwijs voor iedereen, ongeacht de sociale achtergrond van de leerlingen. Hetzelfde principe was er voor de 15m³ gratis water die elk gezin per gedomicilieerde inwoner kreeg tot 1 januari 2016.

Dubbel gestraft

Het ondergebruik van sociale voordelen kan soms groteske vormen aannemen. Onderzoekers schatten het ondergebruik van het leefloon op 57% tot 76%. Meer dan de helft van de mensen die recht heeft op het leefloon ontvang er dus geen.Bouckaert, N. en Schokkaert, E. (2011), A first computation of non-take-up behaviour in the ‘leefloon’, FLEMOSI Discussion Paper, Leuven.Wie daardoor dan ook sociale correcties misloopt, wordt dubbel gestraft.

‘Er is veel ondergebruik van het leefloon’

En er is nog een probleem. Wie sociaal corrigeert moet ook beslissen welke mensen in armoede wel of geen steun verdienen. Hoe doe je dat zonder fouten te maken? Bovendien is een sociaal beleid waarin alleen maar wordt gegeven aan wie het nodig heeft, gedoemd om te falen. Dat is de ‘paradox van de herverdeling’: hoe meer de middelen van het sociaal beleid gericht worden op wie het echt nodig heeft, hoe minder draagvlak er zal zijn.

Net omdat er alleen maar correcties zijn voor de laagste inkomens, hebben andere groepen in de samenleving – die vaak het gevoel hebben veel bij te dragen en weinig terug te krijgen – er geen baat meer bij. Het gevolg is een zelfvernietigende spiraal waar sociale maatregelen voor een kleine groep van zogenaamd echte armen alsmaar minder legitimiteit genieten.

Bovendien is het toepassen van sociale correcties een complexe en stigmatiserende zaak. Zo werd het minimumtarief voor inkomensgerelateerde kinderopvang in 2015 opgetrokken van 1,56 euro naar 5 euro per dag. Kinderopvang werd dus duurder voor de laagste inkomens, maar niet voor de hogere inkomens.

Wie wil kan nog steeds het oude tarief aanvragen, maar hij moet daarvoor zelf naar het OCMW stappen, ook wie nog nooit met het OCMW te maken had. Een universeel minimumtarief is zo een zeer selectieve sociale correctie geworden.

Beleid verhardt

Het hoeft natuurlijk niet te verbazen dat Vlaamse beleidsmakers voornamelijk kiezen om sociaal te corrigeren. Het gros van de instrumenten om inkomens direct te beïnvloeden, zijn immers federale materie. Toch waren er kansen, onder meer via huursubsidies en studietoelagen.

Alleen heeft men deze kansen laten liggen. Ondanks de toenemende wachtlijsten in de sociale huursector is er in de voorbije tien jaar nooit echt werk gemaakt van een huursubsidie die toegankelijk is voor een grote groep van lage inkomensgezinnen. En wat de schooltoelagen betreft, is het beleid verhard. Zo worden schooltoelagen sinds 2007 teruggevorderd van ouders wiens kind spijbelt.

‘Schooltoelagen spijbelaars worden teruggevorderd’

Hoewel het financieel bestraffen van spijbelen evident kan lijken – want ‘voor wat, hoort wat’ – smaakt deze maatregel vooral bitter voor mensen in armoede. Spijbelgedrag hangt namelijk sterk samen met de sociaal-economische positie van gezinnen. Bovendien draagt het terugvorderen van schooltoelagen van gezinnen alleen maar bij tot meer financiële kwetsbaarheid.

Kinderbijslag

Een ander inkomensaanvullend beleidsinstrument is de kinderbijslag. De zesde staatshervorming heeft dit in Vlaamse handen gegeven. Hoewel de kinderbijslag ontstond als een kostencompenserende uitkering draagt het in belangrijke mate bij aan het besteedbare inkomen van deze gezinnen.

Onderzoek van het Federaal Agentschap voor de Kinderbijslag (Famifed) toont dat de kinderbijslag bij het gros van de gezinnen gebruikt wordt om algemene huishoudkosten, schoolkosten en medische kosten te betalen. Dat is zeker het geval voor gezinnen die recht hebben op sociale toeslagen in het huidige stelsel. De kinderbijslag heeft zo een belangrijke impact op het armoedecijfer, voornamelijk bij grote gezinnen en eenoudergezinnen.

‘Kinderbijslag heeft impact op armoede’

Het bestaande stelsel was zeker vatbaar voor verbetering. Het is sterk universeel van aard met weinig elementen van selectiviteit. De bedragen zijn bovendien onvoldoende om een deel van de kosten van het opvoeden van kinderen te dekken. De leeftijdstoeslagen en de rangprogressiviteit zorgen er wel voor dat de kosten beter gedekt worden naarmate er meer en oudere kinderen in het gezin zijn.

Simulatie-oefeningen op basis van de huidige kinderbijslag toonden daarenboven aan dat een relatief eenvoudige ingreep waarbij er meer wordt ingezet op selectiviteit – en er dus binnen een universeel kader meer wordt gegeven aan wie het meer nodig heeft – de kinderbijslag nog effectiever zou worden in de strijd tegen armoede.

Gemiste kans

Maar ook hier maakte de Vlaamse regering een andere keuze. De hervorming van de kinderbijslag waarover de regeringspartijen het in 2016 eens raakten, maakt de kinderbijslag nog universeler.

De leeftijds- en rangtoeslagen worden afgeschaft en elk kind krijgt een hoog basisbedrag. Vooral de kleinere gezinnen, die vaker een hoger inkomen hebben, zijn in dit nieuwe stelsel beter af. Voor grotere gezinnen was het oude systeem genereuzer.

Hoewel er bijkomende inspanningen werden gedaan om meer sociale toeslagen toe te kennen is dit onvoldoende om de positie van de meest kwetsbare gezinnen substantieel te verbeteren.

De armoedetoets van de Universiteit van Leuven laat bij de hervormde kinderbijslag een significante daling van het armoederisico bij kinderen zien van ongeveer 1,5 procentpunt, maar net voor grote gezinnen en alleenstaande ouders verandert er weinig. Gegeven de omvang van het budget en de unieke mogelijkheid om het systeem te hervormen, is dit een gemiste kans.

Anders kiezen

Om belangrijke vooruitgang te maken in de strijd tegen armoede hadden de huidige en vorige Vlaamse regering andere keuzes moeten maken. Men had moeten inzetten op meer universaliteit in de maatregelen om de kosten te compenseren, en meer selectiviteit in de maatregelen om de inkomens te verhogen. Spijtig genoeg deed men net het omgekeerde van wat nodig was.