Vlaams actieplan wil thuisloosheid terugschroeven

Een lange weg

Al in 2002 drongen organisaties die met daklozen werken aan op een Vlaamse strategie tegen thuisloosheid.Van Menxel, G., Lescrauwaet D., Serrien L. (2002), Thuisloosheid in Vlaanderen. Profiel, visie en krijtlijnen voor een globale strategie, Steunpunt Algemeen Welzijnswerk (2002).Dit leidde in 2004 tot een resolutie van het Vlaams Parlement. Die porde de Vlaamse regering aan om een globale aanpak tegen thuisloosheid te ontwikkelen.

‘De sense of urgency is beperkt.’

Het was lang zoeken naar een beleidsbasis om dat waar te maken. Pas na tien jaar werd die gevonden in het Vlaams actieplan armoedebestrijding. De ministers van wonen en welzijn engageren zich nu om er werk van te maken.

Dat getreuzel heeft veel te maken met het feit dat het buitenslapen van daklozen in Vlaanderen nooit ervaren werd als een dringend en zichtbaar probleem. In veel Europese landen was dat wel het geval en kwamen regeringen onder druk om actie te ondernemen.

Meer in het algemeen is bij ons de sense of urgency rond armoede beperkt.

Globale aanpak nodig

Toch zat de Vlaamse overheid niet helemaal stil. Ze investeerde onder meer in de verruiming van begeleid wonen en de preventie van uithuiszetting bij sociale huurders. Dat was zeker zinvol, maar uit onderzoek blijkt dat vooral een meer globale strategische aanpak loont.Feantsa (2010), Handbook Ending Homelessness, Brussel, Feantsa.

De prioriteiten van het actieplan werden voorbereid door een Vlaams platform van woon- en welzijnsactoren. Die samenwerking is uniek. Voorheen werd het beleidsvoorbereidend werk rond dak- en thuisloosheid vrijwel alleen binnen welzijn uitgetekend.

De problematiek van thuisloosheid als gevolg van familiaal geweld werd niet opgenomen in dit actieplan. Voor de bestrijding van familiaal geweld zijn er andere beleidskaders.

Wetenschappelijke basis

Zonder voldoende wetenschappelijke basis kan je geen strategie tegen thuisloosheid uitzetten. Die basis ligt in een telling over thuisloosheid die in 2014 werd uitgevoerd.Meys, E. en Hermans K. (2014), Nulmeting dak-en thuisloosheid, Leuven, Steunpunt Welzijn, Volksgezondheid en Gezin; Goris, P. (2015), ‘Aanpak dak- en thuisloosheid moet anders’, Sociaal.Net, 8 september 2015.

‘In totaal werden 5.458 unieke thuislozen geteld.’

In totaal werden 5.458 unieke thuislozen geteld. Om dubbeltellingen te vermijden, telde men gedurende twee weken de thuislozen die in de verschillende opvangvormen verbleven, die begeleid werden in een traject van begeleid wonen en de vorderingen tot uithuiszetting. Buitenslapers en meer verborgen vormen van thuisloosheid, zoals mensen die bij iemand intrekken, werden niet meegeteld.

Uithuiszetting is de derde belangrijkste aanleiding tot thuisloosheid, na familiale problemen en verslaving. In 2014 waren er 12.950 vorderingen tot uithuiszetting, waarvan 80% op de private huurmarkt. De reden voor uithuiszetting is bijna altijd huurachterstand. Ongeveer 30% van de vorderingen leidt tot effectieve uithuiszetting en zo’n 16% tot een opname in de thuislozenzorg.

Opvang dichtgeslibd

De winteropvang moest 416 daklozen weigeren wegens volzet. Het totaal aantal weigeringen bedroeg 593 daklozen. Onrechtstreeks bracht de telling ook de problematiek van het buitenslapen deels in beeld.

Er werden 1.153 mensen geteld die langer dan één jaar thuisloos waren. Een derde van de thuislozen die werden opgevangen in een residentieel centrum van een Centrum Algemeen Welzijnswerk (CAW), zat daar al meer dan zes maanden. Een grote groep (38%) had geen zicht op vervolghulp.

‘Een kwart van de thuislozen is jongvolwassen.’

Het onderzoek stelt ook vast dat de globale opvangcapaciteit voor daklozen voor één derde dichtgeslibd is. Hulpverleners laten in het rapport noteren dat een derde tot de helft van de cliënten volgens hen in staat is om zelfstandig te wonen.

Ontnuchterende cijfers

Een kwart van de thuislozen is jongvolwassen. In absolute cijfers telden de onderzoekers 1.375 thuislozen tussen de 18 en 25 jaar. Zo’n 200 van hen verbleven voordien in de jeugdhulp. Maar het is geweten dat heel wat jongvolwassen instellingsverlaters eerst proberen zelfstandig te wonen. Als dat niet lukt, belanden ze in de thuislozenzorg.

Deze cijfers zijn ontnuchterend, ook voor wie niet dagelijks werkt rond de problematiek van dak- en thuisloosheid. Ze vormden de basis voor de drie inhoudelijke prioriteiten in het Vlaams actieplan thuisloosheid.

Preventie van uithuiszetting

De Vlaamse Woonraad spreekt van een ‘wooncrisis’ in de onderste lagen van de private huurmarkt. Huurpremies of het huurgarantiefonds bereiken onvoldoende de zwakste inkomensgroepen. Eén derde van de private huurders heeft een te zware woonkost.Vlaamse Woonraad (2017), Wooncrisis in de onderste lagen van de private huurmarkt, advies april 2017.De negatieve spiraal van huurachterstand, uithuiszetting en dakloosheid ligt hier op de loer.

‘De Vlaamse Woonraad spreekt van een wooncrisis.’

Het actieplan zet in op het voorkomen van uithuiszetting van private huurders. Concreet gebeurt dat door te investeren in een verruiming van het aantal preventieve woonbegeleidingstrajecten.

Betere opvolging

Preventie van uithuiszetting op de private huurmarkt kan men ook aanpakken via een meldpunt, samenwerking met vrederechters, door mensen met energieschulden actief aan te spreken en door samen te werken met gemeentelijke woondiensten. Het actieplan legt hier geen organisatiemodel op. Wel beoogt het een samenwerking en taakverdeling tussen de OCMW’s en de CAW’s om dreigende uithuiszettingen beter op te volgen.

In het plan staat ook dat de aanwending en het bereik van de huursubsidies versterkt wordt. Ook het huurgarantiefonds zal effectiever worden ingezet.

Housing first

De nulmeting uit 2014 wees uit dat één op drie mensen die in een tijdelijke opvangvorm verblijft, langdurig thuisloos is. Ook dat is een prioriteit in het actieplan.

‘Wonen leer je in een woning.’

Dit aanpakken, kan via Housing First. Dat is een beloftevolle benadering die je als volgt kan samenvatten: “Zwemmen leer je in water en wonen leer je in een woning.” Gaat het over zelfstandig wonen, dan biedt een een opvangcentrum veel minder leerkansen dan een woning. Het is ook pas als iemand in een woning woont dat begeleiders kunnen vaststellen over welke vaardigheden de cliënt beschikt. En vooral, ook de cliënt zal het ervaren.

Het Belgische Housing First experiment kan mooie resultaten voorleggen: 90% van de experimentele groep had na twee jaar nog steeds z’n woonst.Bogaerts, N. (2016), ‘Housing First werkt’, Sociaal.Net, 10 februari 2016.

Oude modellen

CAW’s en OCMW’s die dat wensen, kunnen Housing First toepassen. Geen enkele regelgeving dwingt deze eerstelijnsorganisaties om thuislozen onder te brengen in (nacht)opvangcentra. Zij kunnen in steden en gemeenten even goed Housing First uitbouwen.

Toch deden ze dat tot voor kort bijna niet. Hulpverleners blijven vasthangen aan oude opvang- en herankeringsmodellen. Terwijl er ondertussen meer dan voldoende bewijs is dat deze aanpak minder effectief en efficiënt is dan een housing-first benadering.

Bredere ingang

Er valt dus nog een weg af te leggen om de Housing First aanpak een bredere ingang te doen vinden.

Het Vlaams actieplan mikt daar ook op: ‘We zetten een paradigmashift in de thuislozenzorg in: we beperken de residentiële opvang tot het minimum en zetten meer in op woongerichte oplossingen gekoppeld aan ambulante woonbegeleiding. Hiervoor reconverteren we een deel van het residentieel begeleidingsaanbod naar ambulante woonbegeleiding.’

Het actieplan stelt dus dat het Housing First aanbod niet volledig naast het bestaande aanbod wordt uitgebouwd. Ook delen van het bestaande aanbod moeten gewijzigd worden.

Kat vangt muizen

Breekt Housing First misschien moeilijk door omdat het haaks staat op de controlerende opdracht van OCMW’s? Het Belgisch experiment toont aan dat dit niet het geval is. De projecten in Gent, Luik, Namen en Charleroi werden door OCMW’s in samenwerking met terreinactoren uitgevoerd.

‘Housing First is beloftevol.’

Niet de kleur van de kat is belangrijk, wel of ze muizen vangt. Wil men een succesvol verhaal, dan is het vooral belangrijk dat een organisatie de opzet en uitgangspunten van Housing First consequent respecteert.

Het actieplan voorziet in een uitbreiding van een 80-tal Housing First-trajecten. Dat impliceert ook 80 bijkomende woningen. Vlaanderen schat in dat dit een haalbare kaart is. Opgeteld bij de lopende projecten, zullen er eind dit jaar 300 thuislozen in een traject van Housing First zitten.

Proefhuren

Op vlak van huisvesting wordt het kaderbesluit sociale huur geëvalueerd en bijgestuurd. Daarbij zal bijzondere aandacht gaan naar de versnelde en prioritaire toewijzing van sociale huurwoningen. Die verplicht sociale verhuurders om rekening te houden met de specifieke lokale context of kwetsbare groepen.

‘Er wordt een regelgevend kader uitgewerkt voor proefhuren.’

Er wordt ook een regelgevend kader uitgewerkt voor het proefhuren. Daarbij stelt een derde partij, bijvoorbeeld een welzijnsorganisatie, zich gedurende een korte periode borg tegenover de verhuurder. Na deze periode kan de verhuurder dan beslissen om rechtstreeks verder te verhuren aan de huurder.

Dit systeem kan ervoor zorgen dat verhuurders dankzij de garantie van de derde partij bereid zijn om kandidaten die anders geweigerd worden op basis van vooroordelen, een kans te geven om hun woning te huren.

Instellingsverlaters

Een kwart van de thuislozen is jongvolwassen. Door te vermijden dat jongvolwassenen thuisloos worden, voorkomt men dat ze blijvend in de thuislozenzorg terechtkomen. Opvang is niet het meest aangewezen traject voor jongvolwassenen. Laagdrempelige, outreachende en aanklampende hulpverlening wel.

Bijzondere aandacht gaat naar jongeren die de jeugdhulp verlaten. Als jongeren meerderjarig worden, stopt ook de aangeboden jeugdhulp. Volgt er verder geen ondersteuning meer, dan is het risico op een negatieve spiraal richting thuisloosheid groot.

Rondetafel

Om hulpcontinuïteit te garanderen, voorziet het actieplan thuisloosheid in de organisatie van rondetafels. Daar nemen heel wat instanties aan deel: de lopende hulpverlening, de jongere en zijn omgeving, zijn consulent en jeugdrechter, en indien aangewezen ook medewerkers van de geestelijke gezondheidszorg, drughulpverlening of eerstelijnszorg.

‘Een rondetafel garandeert hulpcontinuïteit.’

Op deze rondetafel wordt een ondersteuningsplan opgemaakt dat de jongere na zijn achttiende verjaardag moet bijstaan in zijn groei naar een zelfstandig leven. In dit plan worden engagementen en verantwoordelijkheden benoemd. Hierbij gaat bijzondere aandacht naar de beschikbaarheid van de jeugdhulp wanneer het voor de jongere moeilijk loopt.

Verder voorziet het actieplan thuisloosheid in vorming voor kwetsbare jongvolwassenen. Die zijn gericht op een betere voorbereiding op zelfstandig wonen.Inmiddels heeft de minister van Welzijn een nog meer specifieker actieplan voor jongvolwassenen uitgewerkt, waarin nog veel meer andere maatregelen zijn opgenomen.

Brede aanpak

De hulpverlening aan dak- en thuislozen ligt verspreid over verschillende sectoren en bestuursniveaus. Naargelang de invalshoek, komen andere spelers in het vizier.

Bekijkt men de problematiek als een opvangprobleem, dan zorgen OCMW’s en CAW’s voor doorgangswoningen en residentiële opvang. Wordt de toegang tot de sociale huisvesting kritisch belicht, dan kijkt men vooral naar de sociale huisvestingsmaatschappijen. Gaat het over wonen dan hebben de steden en gemeenten de lokale regie in handen.

‘Thuisloosheid is een intersectoraal en interbestuurlijk gegeven.’

De verschillende vragen en problemen van dak- en thuislozen gaan over verslavingszorg, geestelijke gezondheid, psychische problemen, mentale beperking, jongeren die doorstromen vanuit jeugdhulp, gezondheidsproblemen en schulden.

De aanpak van dak- en thuisloosheid is dus een uitgesproken intersectoraal en interbestuurlijk gegeven. Meer nog, een sectorale kijk is nefast voor de aanpak ervan. Ook een eenzijdige centrale Vlaamse aanpak zal niet de nodige resultaten boeken.

Bovenlokale netwerken

Het actieplan beoogt voor Vlaanderen een gebiedsdekkend geheel van bovenlokale netwerken. Via deze netwerken zal de link gelegd worden tussen centraal, lokaal en bovenlokaal beleid. Het is op lokaal vlak dat de noodzakelijke samenwerking tussen welzijns-en huisvestingsactoren concreet gestalte moet krijgen. Hier krijgt men het snelst zicht op onevenwichten tussen vraag en aanbod.

In het actieplan krijgen deze bovenlokale netwerken op termijn volgende rollen en taken toebedeeld: planning en evaluatie, beheer en aanwending van middelen, zorgprogrammering en trajectbegeleiding, monitoring, communicatie en het mogelijk maken van participatie van de doelgroep.

Momenteel zijn er al negen van die bovenlokale netwerken actief. Die kwamen in de voorbije jaren bottom-up tot stand. In Limburg worden er nog twee opgestart. In Mechelen, Sint-Niklaas en Aalst denkt men na over de opstart van zo’n netwerk.

De centrale regie voor dit actieplan berust bij de administratie van de Vlaamse overheid, de afdeling Welzijn en Samenleving, in samenwerking met de administratie Wonen. Het Steunpunt Algemeen Welzijnswerk staat in voor de ondersteuning van de werkpraktijk en de beleidstoepassing.

Vroege beschouwingen

Het is nog te vroeg om dit actieplan te evalueren. Dat kan pas in 2019, na een nieuwe wetenschappelijke telling over het aantal dak-en thuislozen.

Maar op basis van ervaringen met dergelijke actieplannen in andere Europese landen kan men nu al wel enkele beschouwingen maken.Lescrauwaet, D., Dossier beëindigen thuisloosheid, Berchem, Steunpunt Algemeen Welzijnswerk, 2011.

Nattevingerwerk

Dit plan wil thuisloosheid terugschroeven, maar plakt daar geen concreet globaal cijfer op. In Scandinavië en Nederland gebeurt dat wel. Maar het zit niet in onze Vlaamse planningscultuur om dat te doen.

‘Het ontbreekt Vlaanderen aan cijfers.’

Daar zijn redenen voor. Wil je ambities uitdrukken in cijfers, dan moet je ook onderbouwde cijfers hebben. Dat ligt hier moeilijker. Zo heeft Vlaanderen geen zicht op de effecten van woonbegeleiding bij private huurders die met uithuiszetting bedreigd worden. Daardoor is elke operationalisering nattevingerwerk.

Daarom is het cruciaal dat men periodiek en steeds op dezelfde wijze een wetenschappelijke telling organiseert. Dan kan men trends in beeld brengen. Dan kan men beleid bijsturen. Het is dus essentieel dat er tijdens deze legislatuur zo’n nieuwe telling komt. Want anders kan men dit actieplan onmogelijk evalueren, noch beschikt men over een beleidsbasis om deze aanpak te funderen en naar de toekomst bij te sturen in een volgende legislatuur.

Geen wondermiddel

Het voeren van een meer globale strategie tegen thuisloosheid is effectiever dan een ad-hocbeleid. Maar het is ook geen wondermiddel. Verschillende landen stelden vast dat de thuisloosheid steeg, ondanks het feit dat er een strategie was.

‘Een globale strategie is effectiever dan een ad-hocbeleid.’

Enkele jaren geleden werden Nederland en Ierland getroffen door een huisvestingscrisis. Dat leidde tot een toename van het aantal uithuiszettingen. In Ierland zelfs tot een toename van het buitenslapen, ondanks het feit dat men dat voorheen bijna kon bannen. Denemarken zag onlangs een groei van het aantal thuisloze jongeren omwille van besparingen op uitkeringen voor jongeren.

Die ervaringen leren ons dat actieplannen tegen thuisloosheid geschraagd moeten worden door een breder armoede-, welzijns- en woonbeleid. In die zin zijn de problemen op de onderste lagen van de private huurmarkt ronduit onrustwekkend.

Lokale samenwerking

Uit een evaluatie van andere Europese actieplannen komen steeds twee kritische succesfactoren naar voor: de kwaliteit van de lokale samenwerking en het vinden van voldoende betaalbare woningen. Zij bepalen het succes van een strategische aanpak van dakloosheid.

‘Betaalbare woningen vinden, is overal een uitdaging.’

Zo ziet men in Denemarken verschillen in de succesratio’s tussen diverse steden. In steden waar actoren niet tot samenwerking kwamen, lagen de effecten lager. Dit toont het belang aan van een lokale regie die actoren tot samenwerking kan brengen.

Cruciale huisvesting

Op korte termijn betaalbare woningen vinden, is voor elk land een moeilijke uitdaging. Bijkomende sociale huisvesting bouwen of renoveren vergt nu éénmaal tijd. De doorlooptijd voor een sociaal huisvestingsproject bedraagt al snel vijf jaar. Ministeriële beslissingen hebben pas in een volgende legislatuur effect.

De verruiming van huursubsidies voor de laagste inkomens, kan wel sneller resultaat geven. Op voorwaarde natuurlijk dat er voldoende kwaliteitsvolle huurwoningen zijn.

Omwille van die reden volstaat een éénmalig actieplan niet. Finland en Denemarken zijn nu al aan hun derde actieplan toe. Elk land dat met een globale strategie start, worstelt in z’n eerste actieplan met die huisvestingskwestie. Logisch, want anders was het niet nodig om met een globale aanpak te starten.