Minder markt en meer governance

Stuurloos

De ontwikkelingen in Antwerpen volgen elkaar in een snel tempo op. De deadline van de laatste projectoproepen voor buurtwerk, daklozenopvang en zorghostels is net gepasseerd of de stad trekt alle subsidie-oproepen terug in. Alle tenders staan ‘on hold’. Gevolg? Grote onzekerheid maakt zich meester van het middenveld. De gevolgen voor kwetsbare burgers en het basiswerk zijn groot.

‘De stuurloosheid is ongezien.’

Deze stuurloosheid van het lokaal sociaal beleid is ongezien. Om uit de impasse te geraken, is het noodzakelijk dat het stadsbestuur van Antwerpen haar positie in het complexe stedelijke weefsel fundamenteel herdenkt.

In een stad als Antwerpen opereert de lokale overheid immers in een veld met een grote variatie aan middenveldactoren, gaande van grote hulpverleningsorganisaties, tot burgerbewegingen en etnisch-culturele associaties. Het omgaan met deze complexiteit is geen sinecure. Het vergt een uitgebreide reflectie over de positie van de lokale overheid tegenover het middenveld.

Terechte bezorgdheid

Ook Ludo Fret is deze mening toegedaan. Hij riep eerder op tot een genuanceerd debat over vermarkting. Hij pleitte voor een lokale overheid die optreedt als regulator van de markt. Een verstandig gebruik van vermarkting zou volgens hem de diversiteit van het aanbod, de autonomie van het sociaal werk en keuzevrijheid van de cliënt bevorderen.

Het pleidooi voor meer diversiteit in het hulpaanbod is zeker terecht. Het is bij Fret ingegeven vanuit de bezorgdheid dat het sociaal werk opgesloten geraakt in oude traditionele, verzuilde machtsbastions. We kunnen ons echter de vraag stellen of vermarkting hiervoor het juiste instrument is.

Eerder op Sociaal.Net werden de destructieve gevolgen van vermarkting voor het sociaal werk al uitgebreid in de verf gezet.Raeymaeckers, P. (2016), ‘Het wit konijn van vermarkting’, Sociaal.Net, 12 april 2016; Grymonprez, H. e.a. (2016), ‘Tendering bedreigt de kwaliteit van het sociaal werk’, Sociaal.Net, 10 oktober 2016.Het valt te betwijfelen of meer regulering door de overheid een voldoende antwoord is.

Waarom governance?

De governance-benadering gaat ervan uit dat beleid moet gemaakt en uitgevoerd worden door de overheid in nauwe samenwerking met alle betrokken partners. Dit ‘middenveld’ wordt zeer breed opgevat. Het gaat dan over vakbonden, grote hulpverleningsorganisaties, etnisch-culturele associaties en de grote waaier aan burgerbewegingen.

‘Governance staat haaks op vermarkting.’

De participatie van al deze actoren is cruciaal. Geen enkele actor is deskundig genoeg om de complexe uitdagingen in stedelijke buurten alleen aan te pakken. Ook de lokale overheid mag er niet vanuit gaan dat het voldoende expertise bezit om zelf oplossingen te formuleren. De noodzakelijke kritische stem van het middenveld moet benut worden.

Het is duidelijk dat net omwille van de centrale rol van participatie in het beleid het principe van governance haaks staat op vermarkting. Bij een ver doorgevoerde vorm van vermarkting wordt het middenveld immers aanzien als een markt van potentiële uitvoerders. Hun expertise en noodzakelijke kritische stem worden dan niet meer ten volle benut.

Artikel 1

Het ultieme doel van lokaal sociaal beleid is het realiseren van grondrechten. Die finaliteit wordt geformuleerd in artikel 1 van de wet van het OCMW dat de menselijke waardigheid centraal stelt.

‘De ultieme finaliteit is het realiseren van grondrechten.’

De menselijke waardigheid en de hieraan gekoppelde grondrechten vormen de maatstaf waaraan we acties, beslissingen en interventies aftoetsen. Elke inbreuk op dit principe moet worden vastgesteld en bijgestuurd.

Door het actief betrekken van dit perspectief worden de grondrechten niet uitgehold tot enkele vage principes. Integendeel, ze worden uitgekristalliseerd in een kader dat op actieve wijze kan gebruikt worden bij het uitstippelen, evalueren en bijstellen van het beleid.

Een platform voor conflict

Het voeren van beleid in samenwerking met de rijke waaier aan middenveldspelers met het realiseren van grondrechten als doelstelling is een moeizaam proces. De meningen zijn immers verdeeld over de manier waarop dit beleid moet worden uitgevoerd. De problemen waarmee het lokale terrein wordt geconfronteerd zoals de armoedeproblematiek worden in de literatuur wel eens gedefinieerd als ‘wicked problems’.

‘Zonder conflict is sociaal beleid onmogelijk.’

Dit zijn problemen waar een eenduidige definitie als oplossing ontbreekt. Het gevolg is dat iedereen een andere definitie, een andere verklaring en andere oplossingen vooropstelt. In dit debat heeft elk discours een zekere legitimiteit. De verschillende visies zijn steeds gebaseerd op eigen ervaringen, achtergrond, specifieke context en ideologie. Lokale overheden zitten daarom vaak geprangd tussen stemmen die ogenschijnlijk een andere waarheid prediken.

De lokale overheid kan hier een belangrijke rol spelen door het organiseren van een platform voor dit conflict. Enkel door het bijeenbrengen van tegenstellingen tussen de middenveldactoren wordt een voedingsbodem gelegd voor een gefundeerd lokaal sociaal beleid met een groot draagvlak. Zonder conflict is sociaal beleid onmogelijk. Het organiseren van dit conflict is een manier om de verschillende deskundigheden en kritische stemmen op constructieve wijze te benutten.

Consensus door synthese

Cruciaal is natuurlijk dat er beslissingen worden genomen die leiden tot concrete resultaten. Het lokaal beleid mag men afrekenen op de mate waarin het erin slaagt om het georganiseerde conflict om te zetten in concrete daadkracht.

‘Er is geen perfect governance-model.’

Lokale overheden kunnen experimenteren met diverse modellen van governance om zowel participatie als besluitvaardigheid te verwezenlijken. Belangrijk is het besef dat er geen perfect model bestaat dat overal en altijd inzetbaar is. Veel is afhankelijk van de specifieke lokale historiek, het vertrouwen tussen de actoren, de mate van consensus in het netwerk en de complexiteit van problemen.

Dynamiek

Governance is een dynamisch proces dat verschillend kan ingevuld worden, afhankelijk van lokale omstandigheden. Een lokale overheid kan gerust wisselen van rol. Zo kan men bijvoorbeeld het debat faciliteren door het bij elkaar brengen van partners die samen zoeken naar een gemene deler. Het spreekt voor zich dat de lokale overheid hier ook een standpunt mag innemen.

‘Een eenzijdige beslissing van een lokaal bestuur is af te raden.’

Indien consensus over prioritaire noden en concrete acties uitblijft, dan kan het lokaal bestuur een meer sturende rol opnemen. Belangrijk is echter dat er uiteindelijk beslist wordt op basis van een zo groot mogelijke synthese tussen de verschillende visies en standpunten. Een eenzijdige beslissing van een lokaal bestuur is af te raden.

Synthese verwijst naar de mate waarin de verschillende standpunten in de schaal worden gelegd om uiteindelijk te beslissen over prioritaire noden, doelgroepen, doelstellingen of acties. Hoe meer de lokale overheid in staat is om een synthese te vormen die de tegenstellingen overstijgt, hoe groter het draagvlak van het beleid.

De ultieme legitimiteit van deze synthese is afhankelijk van de mate waarin het realiseren van grondrechten voorop staat en van de mate waarin men ook rekening houdt met de verwachtingen en noden van de doelgroep.

Continuïteit en onderhandeling

Vermarkting van het sociaal werk zorgt voor veel onzekerheid. Sociale organisaties vrezen voor hun voortbestaan. Sociaal werkers komen en gaan. Cliënten verliezen hun vertrouwen in de deskundigheid van hulp- en dienstverlening. Het is daarom cruciaal dat het lokale beleid investeert in continuïteit van de basisdienstverlening die op een kwaliteitsvolle manier gericht is op het realiseren van grondrechten.

Belangrijk is echter dat er in de relatie tussen de overheid en de actoren die instaan voor deze dienstverlening ruimte moet blijven bestaan voor onderhandeling. Zoals hoger gesteld, handelen vele middenveldactoren vanuit eigen expertise en ervaring. Het is noodzakelijk dat middenveldactoren de nodige ruimte en vertrouwen krijgen in hun expertise om hun opdracht uit te voeren.

Innovatie en experimenten

Naast het bewaken van continuïteit moet een lokale overheid alert blijven voor nieuwe ontwikkelingen op het terrein. De expertise van sociaal werkers is daarbij cruciaal. Zij zijn de voelsprieten van het lokale beleid. Ze detecteren en signaleren voortdurend nieuwe noden.

‘Innovatie is cruciaal.’

Het lokaal beleid heeft de verantwoordelijkheid om in te spelen op die nieuwe, complexe noden. Experimenteren met innovatieve praktijken is noodzakelijk. Innovatie is enkel mogelijk als expertises worden samengevoegd. Een actieve overheid zet het werkveld bij elkaar en laat hen brainstormen over goede praktijken.

Projectfinanciering kan innovatie en netwerking verder stimuleren. Het is echter belangrijk dat de lokale overheid ruimte creëert om waardevolle vormen van innovatie, ontstaan vanuit het initiatief van sociaal werkers en/of burgers, structureel te verankeren.

Evalueer

De stedelijke realiteit is een dynamisch gegeven. De situatie in kwetsbare buurten verandert aan een snel tempo, het is daarom belangrijk om het beleid op frequente basis te evalueren en bij te sturen.

‘De werkelijkheid is complex.’

Bij evaluatie wordt vaak gedacht aan effect- en impactmeting. Deze vormen van evaluatie benadrukken het gebruik van harde en kwantificeerbare outcome-indicatoren die het ‘effect’ van interventies in kaart te brengen. De werkelijkheid is echter iets complexer.

Dit enge perspectief op evidence based practice werd al veelvuldig bekritiseerd.Hermans, K. (2014), ‘Methodiekontwikkeling, evaluatieonderzoek en de body of knowledge van het sociaal werk’, Journal of Social Intervention: Theory and Practice, 23(1), 33-52.Impactanalyses kunnen de complexiteit van sociale interventies niet in rekening brengen. Ze reiken geen verklaring aan waarom een interventie wel of niet werkt.

Multi-stakeholdersprincipe

We moeten daarom experimenteren met andere vormen van evaluatie. Het multi-stakeholdersprincipe is daarbij belangrijk. Bij praktijken op het terrein zijn meerdere stakeholders betrokken: doelgroep, sociaal werkers en sociale organisaties.

Zij hebben elk hun kijk over het functioneren van interventies. Als men op basis van een evaluatie de praktijk verder wil bijsturen, is het cruciaal de stem van alle belanghebbenden mee te nemen. Ook hier staat het realiseren van grondrechten centraal en moet de stem van de doelgroep doorslaggevend zijn.

Quasi-markten

Wordt bij meer governance elke vorm van marktwerking uitgeschakeld? Nee. Ook als het lokale beleid wordt vormgegeven op basis van governance ontstaan quasi-markten tussen een lokale overheid die de middelen beheert en het middenveld dat meedingt naar een deel van de koek.

Wel is het zo dat door meer participatie in alle stadia van de beleidsvorming en uitvoering in te brengen, de ‘markt’ minder centraal staat. De destructieve gevolgen van de black-box van de markt worden zo buiten spel gezet.

De lokale overheid is op deze manier in staat om op een meer georganiseerde manier diversiteit en zelfs keuzevrijheid te integreren in een constructief lokaal sociaal beleid.