Hoog tijd voor een ander drugsbeleid

Kofi Annan

“Nergens is de kloof tussen retoriek en realiteit zo groot als in de formulering van het wereldwijde drugsbeleid, waar te vaak emoties en ideologie, eerder dan bewijzen, zegevieren.” Dat schreef wijlen Kofi Annan, voormalig secretaris-generaal van de Verenigde naties, in 2016 in een opiniestuk.

Kofi Annan stond niet alleen met deze mening. Hij maakte deel uit van de Global Commission On Drugs Policy, waarin onder meer ex-presidenten van Zwitserland, Portugal, Colombia en Mexico zetelen. De commissie ijvert voor een drugsbeleid gebaseerd op decriminalisering en regulering.

Eerbare doelen

Ook in België is die kloof tussen politieke retoriek en een onderbouwd beleid een realiteit. De ‘war on drugs’ en bijhorende retoriek van Antwerps burgemeester Bart De Wever (N-VA) zijn daar een voorbeeld van.

‘Er is een kloof tussen retoriek en onderbouwd beleid.’

Het drugsbeleid in België heeft eerbare en doordachte doelen. Een daling van het aantal afhankelijke burgers, van de individuele fysieke en psychosociale schade die druggebruik kan veroorzaken en van de negatieve gevolgen van drugs voor de samenleving, zoals overlast.De Grauwe, P., De Corte, T. en Tytgat, J. (2016), Cannabis onder controle. Hoe?, Leuven, LannooCampus.

Een resultaatsgericht overheidsbeleid baseert zich best op wetenschappelijke inzichten en op praktijkervaringen die aangeven wat werkt. Bij het huidige drugsbeleid is dat amper het geval.

Repressie

De overheid vertrekt vanuit de veronderstelling dat verbieden en bestraffen de juiste manier is om bovenstaande doelen te bereiken. Repressie, het opsporen en bestraffen van gebruikers en aanbieders van illegale drugs, lijkt intuïtief een goede keuze om drugmisbruik en overlast tegen te gaan.

Maar repressie is een vruchteloze strategie. Werb, D., Rowell, G., Guyatt, G., Kerr, T., Montaner, J., Wood, E. (2011), ‘Effect of drug law enforcement on drug market violence: a systematic review’, International Journal of Drug Policy, 22, 87-94.Er is namelijk een blijvende vraag naar drugs. Bovendien profiteren de aanbieders van illegale drugs van gigantische winsten.

De grootte van die winsten is een rechtstreeks gevolg van de keuze van overheden om drugs in een illegale markt te duwen. Aanbieders opsporen en bestraffen, genereert louter verschuivingen aan de oppervlakte. Er verschijnen steeds nieuwe criminele organisaties die de opgedoekte misdaadgroepen vervangen.

In het beste geval kan het aanbod van één bepaalde drug tijdelijk teruggedrongen worden. Maar aanbieders verleggen relatief snel hun focus naar andere drugs of nieuwe aanvoerkanalen. Het is een onaangename waarheid, maar dat is wat de geschiedenis ons leert.

Uitroeien van aanbod

Drugsvangsten en het oprollen van drugsbendes geven enkel aan hoe hard politie en gerecht zich inzetten. Ze zeggen niets over een effectieve daling van het aanbod, laat staan over het bereiken van de doelen van minder afhankelijke burgers, minder drugmisbruik en minder overlast.

‘Criminaliseren van gebruikers werpt weinig vruchten af.’

In 2008 zetten de Belgische overheden 243.000.000 euro in voor de aanpak en afhandeling van inbreuken op de drugswetgeving. De uitgaven voor repressie verdringen kosteneffectieve en op wetenschappelijke evidenties gebaseerde investeringen in preventie, vraagreductie en schadebeperking.Vander Laenen, F., De Ruyver, B., Christiaens, J. en Lievens, D. (2011), Drugs in cijfers III. Onderzoek naar de overheidsuitgaven voor het drugsbeleid in België, Gent, Academia Press, p 157

Naast dit oeverloos inzetten op het uitroeien van het aanbod werpt ook het criminaliseren van drugsgebruikers weinig vruchten af. Doorheen de menselijk geschiedenis is er een blijvende nieuwsgierigheid naar stoffen die onze beleving van de werkelijkheid beïnvloeden.Siegel, R. K. (2005), Intoxication. The Universal Drive for Mind-Altering Substances, Vermont, Park Street Press.

Twee maten, twee gewichten

Tegelijkertijd worden gebruikers van bepaalde drugs bestraft, maar consumenten van alcohol en tabak niet. Nochtans zijn het middelen die meer risico’s in zich dragen dan sommige stoffen die nu illegaal zijn.

‘Hoe bereiken we minder afhankelijke burgers?’

Dit wil niet zeggen dat we er niet voor moeten zorgen dat zo weinig mogelijk mensen verslaafd worden, jongeren niet ontsporen in druggebruik, er geen onveilige producten circuleren, druggebruik in het verkeer niet getolereerd wordt…

De vraag is: Hoe bereiken we op een efficiënte en humane manier minder afhankelijke burgers, minder individuele en minder maatschappelijke schade?

Mythes onder de loep

Enkele hardnekkige mythes staan vandaag een rationeel en inhoudelijk debat over het drugsbeleid in de weg. Tijd om ze onder de loep te nemen.

‘Mythes staan debat in de weg.’

“Het onderscheid tussen legale en illegale drugs vertelt ons iets over het risico van die producten”, is een eerste mythe. Of iets vandaag legaal of illegaal is, is het gevolg van keuzes in het verleden, gebaseerd op tradities. Het onderscheid is dus eerder arbitrair dan gestoeld op wetenschappelijke inzichten over bijvoorbeeld toxiciteit.

Intellectueel oneerlijk

Het is zelfs intellectueel oneerlijk om alcohol minder schadelijk te noemen dan cannabis of cocaïne. Het Nederlandse Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu maakte in 2009 een vergelijking van de schadelijkheid van drugs. Een panel van experts beoordeelde de vijftien meest gebruikte drugs op vier punten: acute en chronische toxiciteit, verslavingspotentie, en individuele en maatschappelijke sociale schade.

‘Alcohol is niet minder schadelijk dan cannabis.’

In de top vijf, in volgorde van grootste schade, staat crack op nummer één. Daarna volgen heroïne, tabak, alcohol en cocaïne. Cannabis vinden we terug op de tiende plaats en xtc (MDMA) op plaats twaalf.van Amsterdam, J.G.C., Opperhuizen, A., e.a. (2009), Ranking van drugs. Een vergelijking van de schadelijkheid van drugs, Amsterdam, RIVM.

Een debat dat enkel gaat over het gevaar van producten, is vaak doorspekt van emotie en denkbeelden over vermeende ‘gevaarlijke’ drugs. Zo’n debat houdt zelden rekening met de complexiteit van druggebruik en is dus eenzijdig en weinig relevant.

Persoon en omgeving

Wanneer we ons vragen stellen over het risico op ontwikkeling van problematisch gebruik, spelen de persoon en de omgeving een minstens even belangrijke rol als het product. Dit zijn de ‘drie M’s’: middel, mens en milieu.

Biologische, psychologische en sociale factoren beïnvloeden elkaar. Verschillende onderzoeken geven aan dat de omgeving belangrijker is dan het product en de frequentie van gebruik. Zo is vastgesteld dat eerder slachtofferschap, bijvoorbeeld van fysiek en seksueel misbruik, bijdraagt tot het ontwikkelen van drugsproblemen.Casselman, J. en Kinable, H. (2007), Het gebruik van illegale drugs. Multidimensionaal bekeken, Kortrijk-Heule, Uitgeverij UGA.

‘Eerder slachtofferschap draagt bij tot drugsprobleem.’

Uitgerekend deze mensen worden door het huidige drugsbeleid gestigmatiseerd en gecriminaliseerd. In die zin is een debat over drugsbeleid zinloos zonder stil te staan bij een breder sociaal beleid. Spijtig genoeg gebeurt dat zelden.

Soft- en harddrugs

Een andere mythe luidt: “Eens met drugs begonnen, is het pad naar verslaving ingeslagen.” Of in dezelfde trant: “Het gebruiken van softdrugs leidt automatisch tot harddrugs.”

Bijna 90% van de mensen die een legale of illegale drug proberen wordt niet verslaafd. Ze houden het dus bij recreatief gebruik of stoppen met gebruiken voor afhankelijkheid optreedt. Deze cijfers zijn afkomstig van de United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), nota bene het grootste ‘war on drugs’-instituut van de wereld.

‘De stepping-stone-theorie is wetenschappelijk gecontesteerd.’

Kijk maar naar de drug alcohol. Die is legaal en zelfs verregaand gecommercialiseerd. Toch zijn er weinig mensen die zich dagelijks verdoven met een fles sterke drank en hun interesse verliezen voor alles behalve het drinken van alcohol.

Hetzelfde geldt voor illegale drugs. Het is niet omdat het voorhanden is, via legale of illegale weg, dat alle gebruikers op verslaving afstevenen. Dat gebruik van bepaalde drugs onvermijdelijk leidt tot het gebruik van andere ‘zwaardere’ drugs, de stepping-stone-theorie, is op zijn zachtst gezegd wetenschappelijk gecontesteerd. Anthony, J.C. (2012), ‘Steppingstone and gateway ideas’, Drug Alcohol Depend, 123 (sup. 1), S99-S104.

Positieve evoluties in Portugal

“Elk persoonlijk druggebruik toelaten, leidt tot een stijging van het aantal gebruikers en verslaafden”, is nog zo’n mythe.

Deze mythe is eenvoudig te ontkrachten. In 2001 decriminaliseerde Portugal drugsbezit voor persoonlijk gebruik en het gebruik van alle drugs. Toch werd in de laatste vijftien jaar in Portugal geen significante stijging van recreatief druggebruik vastgesteld.

‘Portugal decriminaliseerde drugsbezit.’

Sterker nog: sinds de decriminalisering werden net positieve evoluties gemeten. Er was een daling van problematisch gebruik, infecties met HIV en Hepatitis C, het aantal sterfgevallen door overdosissen en druggerelateerde criminaliteit.Cabral, T.S. (2017), ‘The 15th anniversary of the Portuguese drug policy: Its history, its success and its future’, Drug Science, Policy and Law, Sage, 3(0).

Middelen die voorheen gingen naar repressie worden nu ingezet voor ondersteuning en hulpverlening. Welzijnsorganisaties die actief zijn rond wonen, werk, gezondheid en psychische problemen kunnen door het decriminaliseringsbeleid effectiever, beter gecoördineerd en met meer budget werken. Niemand in Portugal – ook niet de bij aanvang grootste tegenstanders van decriminalisering – denkt er nog aan om terug te keren naar een strafrechtelijke opvolging.

Stigma wegnemen

Ook het taalgebruik veranderde: in Portugal spreekt men niet langer over ‘drogados’, verslaafden. Wel over ‘mensen die drugs gebruiken’ of ‘mensen met een afhankelijkheidsprobleem’. De pioniers hoopten dat door het wegnemen van het stigma en schaamte als gevolg van het criminaliseren van verslaving, de weg naar zorg en behandeling geopend kon worden. Die hoop is waarheid gebleken.

Het Vlaams Expertisecentrum voor Alcohol en andere Drugproblemen (VAD) pleitte in haar recente nota over het cannabisbeleid ook voor het decriminaliseren van gebruik en bezit van cannabis voor persoonlijk gebruik. “Het criminaliseren van bezit en gebruik van cannabis geeft bijkomende welzijnsproblemen (vervolging, penalisatie, stigmatisering…) en draagt niet bij tot herstel. De bedoelde ontrading door het criminaliseren van gebruik heeft enig effect maar blijkt onvoldoende.”

Nederland in de middenmoot

Een laatste hardnekkige mythe is: “De aanbodzijde reguleren, leidt tot een stijging van het aantal gebruikers en verslaafden.”

Er is geen eenduidige correlatie tussen regulering van producten en stijging van gebruik. Dat wordt bewezen in verschillende onderzoeken.Reuband, K.H. (1998), ‘Drug policies and drug prevalence: the role of demand and supply’, European Journal on Criminal Policy and Research, 6, 321-336. En Reinarman, C., Cohen, P.D.A. en Kaal, H.L. (2004), ‘The limited relevance of drug policy: cannabis in Amsterdam and in San Francisco’, American Journal of Public Health, 94(5), 836-842.

‘Er is geen correlatie tussen regulering en stijging van gebruik.’

Of kijk maar naar de cijfers die het Europees Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction bijhoudt. In Nederland kan je vrij cannabis kopen in coffeeshops. Toch zit Nederland in de middenmoot van Europese landen op vlak van cannabisgebruik. In Frankrijk en Italië, waar geen legale toegang tot cannabis bestaat, ligt het gebruik noemenswaardig hoger.

Legaliseren en reguleren

Legaliseren en reguleren zijn nauw verbonden, maar toch niet hetzelfde. Legalisering slaat louter op legaal maken van wat illegaal was. Bepaald gedrag wordt uit het strafrecht gehaald. Uit legalisering vloeit een bepaalde vorm van regulering voort. Hoe die regulering eruitziet, is sterk afhankelijk van fundamentele keuzes.

Als een illegale drug gereguleerd wordt als alcohol, komt die drug zonder meer terecht op een vrije markt. Die is weinig gereguleerd. Multinationals zwaaien er de plak en kunnen vrij reclame maken.

‘Een overheid kan strikt reguleren.’

Maar een drug die legaal gemaakt wordt, kan ook veel strikter gereguleerd worden. Het tabaksbeleid van de laatste jaren is een voorbeeld. Reclame is aan banden gelegd, roken in publieke ruimtes is verboden en verpakkingen moeten voldoen aan strikte voorschriften.

Een overheid kan nog verder gaan en kiezen voor een model waarbij ze zelf de productie en distributie in handen neemt. En die dus niet overlaat aan op winst georiënteerde bedrijven. Of een model dat alleen spelers zonder winstoogmerk op de markt toelaat.

Onder de radar

Reguleren betekent dus een beleid ontwikkelen met duidelijke restricties. Restricties die verder gaan dan bijvoorbeeld het huidige beleid rond alcohol. Reguleren houdt net het onder controle krijgen van druggebruik en -handel in.

Het drugsbeleid zoals wij het nu kennen, geeft al die controle juist op. Alles gebeurt onder de radar. Met alle gevolgen van dien: stigmatisering van gebruikers, gevaarlijke producten op de markt, een crimineel circuit waar gigantische bedragen circuleren en verkoop aan minderjarigen.

Reguleren betekent onder meer kwaliteitsbewaking van de producten, controle op de handelsketen, minder criminaliteit en een betere bescherming van de gezondheid.De Grauwe, P., De Corte, T. en Tytgat, J. (2016), Cannabis onder controle. Hoe?, Leuven, LannooCampus.

Ander drugsbeleid

De mythes hebben we kritisch doorgelicht. Welke stappen moeten we nu zetten om tot een zinnig en humaan drugsbeleid te komen?

Om te beginnen is het hoog tijd dat een nieuwe parlementaire werkgroep zich buigt over het drugsbeleid. De laatste dateert al van 1997. Sindsdien rezen er nieuwe wetenschappelijke inzichten en zijn er belangrijke maatschappelijke evoluties.

De parlementaire werkgroep moet zich buigen over verschillende pijnpunten. Zo is er momenteel geen wettelijke basis voor schadebeperking en initiatieven zoals pill testing en gebruikersruimtes. Er blijven ook blinde vlekken in de drughulpverlening: er zijn regio’s, zoals de Kempen, waar bijna geen drughulpverlening is. Daarnaast heerst er nog steeds een alcoholcultuur die niet aan banden wordt gelegd.

‘Richt een nieuwe parlementaire werkgroep op.’

Een ander pijnpunt is dat het huidige drugsbeleid niet lijkt te slagen in haar opzet. Het druggebruik daalt niet. Ook de schade geassocieerd met drugs en fenomenen zoals criminaliteit en overlast daalt niet.

In 1997 stelde de parlementaire werkgroep dat het drugsbeleid gebaseerd moet worden op preventie en hulpverlening, met repressie als kleinste pijler van het drieluik. In realiteit is veiligheid nog steeds de grootste slokop van de overheidsmiddelen in het drugsbeleid.

De recentste cijfers dateren van 2008. Daaruit blijkt dat 62% van de middelen van het drugsbeleid naar repressie vloeit, en slechts 34% naar hulpverlening, een schamele 3% naar preventie en slechts ruim een halve procent naar schadebeperking.Vander Laenen, F., De Ruyver, B., Christiaens, J. en Lievens, D. (2011), Drugs in cijfers III. Onderzoek naar de overheidsuitgaven voor het drugsbeleid in België, Gent, Academia Press, p 157.

Gelet op een aantal wijzigingen in beleidsaccenten sinds 2008 wordt vandaag relatief gezien nog meer in repressie geïnvesteerd en nog minder in hulpverlening. Exacte cijfers van de verhoudingen anno 2018 zijn er evenwel niet.

Decriminaliseer gebruik

Een andere belangrijke en noodzakelijke stap is de decriminalisering van persoonlijk gebruik van alle drugs. Dat wil zeggen dat niemand strafrechtelijk vervolgd wordt voor persoonlijk gebruik.

Justitie is namelijk geen middel voor gezondheidspromotie. Het is niet de bedoeling om druggebruik te verantwoorden. Het is wel de bedoeling om mensen die drugs gebruiken, soms zelfs problematisch, niet meer te straffen.

‘Justitie is geen middel voor gezondheidspromotie.’

Verslaving is vandaag de enige ziekte die bestreden wordt met een straf. Aangezien bepaalde drugs verboden zijn, verhindert het taboe een efficiënte preventie, informatieverstrekking en schadebeperking.

Als alternatief voor dit strafrecht kan het welzijnswerk druggebruikers aanklampend opvolgen en hulp inzetten waar nodig. Tegelijkertijd moet de overheid echt investeren in preventie, vroegdetectie en hulpverlening.

Regulering is niet onbezonnen

Daarnaast moet de overheid een beleidsproces opstarten voor de regulering van (bepaalde) drugs. Legaliseren is daar een onderdeel van. Regulering is geen naïeve of onbezonnen strategie.

Door te reguleren kunnen we de focus naar problematisch gebruik verleggen. Drugsgebruikers, waarvan de meerderheid recreatieve gebruikers zijn zonder afhankelijkheidsprobleem, hoeven dan niet langer gestigmatiseerd te worden. Ze moeten niet meer in contact treden met criminele milieus en die hun kassen spijzen. Ze hoeven niet langer te vrezen voor vervolging of te leven in onzekerheid over de kwaliteit van de geleverde producten.

Ruim twintig jaar na de eerste parlementaire commissie is het hoog tijd voor een vernieuwd drugsbeleid. Willen we minder afhankelijke burgers, minder drugsmisbruik en minder overlast? Dan moeten we kiezen voor een humaan beleid, gestoeld op wetenschappelijke inzichten en niet op mythes en emoties.