Integratie van het OCMW in de gemeente

Nieuw maatschappijproject

Anno 1976 zag de OCMW-wet het levenslicht. Het was een nieuw maatschappijproject waarin drie innovaties vervat lagen: (1) het recht op maatschappelijke dienstverlening, (2) de professionalisering van de dienstverlening door de verplichte aanwerving van maatschappelijk werkers, en (3) de verruiming van armoedebestrijding naar het recht op een menswaardig bestaan. De wetgever vond het nodig om een nieuwe instelling op te richten die deze ambitieuze opdracht diende waar te maken.

‘Het voorstel om het OCMW te integreren in de gemeente, is niet nieuw.’

Het voorstel om het OCMW te integreren in de gemeente, is niet nieuw maar vertoont vooral continuïteit met wat voorafging. De marsrichting is gekend: decentralisatie naar het lokale niveau, regiefunctie voor het lokaal bestuur en verdere modernisering van de publieke sector.

OCMW al langer in vizier

De aanloop naar de integratie is gestart in 1999 met de komst van de paarsgroene regering. De groene partij, samen met de toenmalige VLD en Spirit waren de grote voorstanders van het Sociaal Huis en ook de toenmalige SP keurde het uiteindelijke Decreet Lokaal Sociaal Beleid goed in 2004.Lezenswaardig is het verslag van het debat in het Vlaams Parlement over dit decreet.

Terugkijkend op die periode zien we dat de politieke steun voor het OCMW toen al tanend was. Het Decreet Lokaal Sociaal Beleid moest de toegang tot grondwettelijke rechten garanderen zoals voorzien in artikelen 23 en 24. Daarmee beoogde de wetgever het recht op een menswaardig leven zoals ook de fel bevochten organieke wet vooropstelt.Bouverne-De Bie, M. (2007), ‘Laat ons de geschiedenis meenemen. 30 jaar OCMW’, OCMW Visies, p.8-13.Dat recht is echter nooit louter een individueel recht geweest maar verwees ook naar een voorwaardenscheppend beleid, zoals blijkt uit artikel 60 van de OCMW-Wet. Dat artikel geeft aan dat het OCMW altijd over de mogelijkheid beschikt om nieuwe diensten van preventieve of curatieve aard op te richten, mocht de lokale situatie van de gemeente dat nodig maken.

Maatschappelijke ontwikkelingen

Bestuurlijke vernieuwingen moeten vaak begrepen worden vanuit maatschappelijke ontwikkelingen. Zo werden begin jaren negentig OCMW’s geconfronteerd met belangrijke maatschappelijke verschuivingen. Gebruikers van het OCMW bleken alsmaar jonger te zijn. Dat werd ook politiek erkend door het urgentieprogramma van Laurette Onkelinx, de toenmalige staatssecretaris voor maatschappelijke integratie. Bovendien kreunden sommige OCMW’s onder de concentratie van asielzoekers. Dat werd aangepakt door een spreidingsplan waardoor steeds meer steden en gemeenten in aanraking kwamen met asielzoekers.

De toenemende diversiteit, vooral vanaf de eerste asielcrisis in de periode 1994-1996, brengt een gekleurd publiek binnen. En de stijgende schuldenlast noopt tot specifieke initiatieven voor budgetbegeleiding en schuldbemiddeling. Maar de mazen in het net worden steeds groter en de vraag naar bijstandsuitkeringen blijft stijgen.

Aanbod uitgebreid

De sociale diensten van de OCMW’s breiden uit en allerlei nieuwe diensten doen hun intrede. Artikel 60 §6 vormt daartoe een wettelijke basis. Een OCMW organiseert niet alleen individuele hulpverlening maar richt ook bijkomende diensten in met sociaal, curatief of preventief karakter. Opnieuw laat de wetgever vrije ruimte aan het OCMW om zelf en op basis van lokale noden initiatieven te nemen.

De oprichting van het Sociaal Impulsfonds (SIF) in 1996 creëerde daartoe de broodnodige financiële ademruimte. Tegelijkertijd verwachtte dit fonds een versterkte samenwerking tussen OCMW en gemeente. Niet alleen vloeiden meer middelen naar gemeenten met een grotere armoedeproblematiek, het SIF wou ook weten of een gemeente en een OCMW zelf diensten zouden uitbouwen dan wel middelen zou toekennen aan lokale private spelers. Een manier dus om private en publieke initiatieven dichter bij elkaar te brengen.

Van SIF naar Stedenfonds

Met de leefloonwet van 2002 legde de wetgever een duidelijke en niet toevallige rangorde vast: eerst tewerkstelling, daarna activering en pas dan leefloon. Het activeringsbeleid is een feit. Rechten worden verder geïndividualiseerd en aan allerlei voorwaarden onderworpen. Dat leverde moeilijke discussies op omtrent wie nu eigenlijk ‘de cliënt’ is. Een moeder en zoon die onder één dak leven, kunnen beiden een leefloon krijgen. Maar de toekenning van dat leefloon kan een juridisering van gezinsrelaties met zich mee brengen. De maatschappelijk assistenten komen zo in steeds complexere situaties terecht.

‘Armoedebestrijding dreigde van tafel te vallen.’

Na de afschaffing van het Sociaal Impulsfonds in 2002 belandden de bijhorende middelen in het Stedenfonds. Een nieuwe strijd over de toekenning van middelen barstte los. Armoedebestrijding dreigde van tafel te vallen.Loopmans, M. (2004), ‘Lokaal Sociaal Beleid: beleidsherschaling en haar gevolgen’, in: Vranken J., De Boyser K., Dierckx D. (Eds.), Armoede en sociale uitsluiting: jaarboek 2004, Leuven, Acco, 263-273.De positieve ontwikkelingen van het Sociaal Impulsfonds werden afgeremd en middelen werden al eens doorgesluisd naar stedelijke verfraaiing met oog op het verhogen van de leefbaarheid van de steden. Deze politieke keuze, ingegeven vanuit de ambitie om de stadsvlucht te keren en in te zetten op meer sociale cohesie, toont aan dat de aanpak van armoede dreigde ondergesneeuwd te geraken. Armoedebestrijding verdween niet van het toneel maar de strijd werd scherper en moest voortaan ook (opnieuw) op een lokaal niveau worden gevoerd.

Sociaal Huis

Het Decreet Lokaal Sociaal Beleid is een compromis, na de eerste pogingen om het OCMW te integreren in de gemeente. Hoewel er toen al stemmen opgingen om het OCMW maar meteen op te doeken, werd dit pleidooi afgebogen naar meer en betere samenwerking tussen de gemeente en het OCMW. Op vlak van de organisatie van de dienstverlening is het ‘Sociaal Huis’ een eerste poging om alle dienstverlening onder te brengen op één plek. De lokale autonomie laat echter toe om daar op heel verschillende manieren mee om te gaan. Dat gaat van het opzetten van een gezamenlijke website tot verregaande samenwerking waar diensten van OCMW en stad fysiek gaan samenzitten, zoals bijvoorbeeld in Oostende.

In ieder geval is het opvallend hoe de lokale autonomie ook hier sterk doorspeelt in de vormgeving van het Sociaal Huis. Dat werd deels in de hand gewerkt door de opeenvolgende Vlaamse ministers van Welzijn die benadrukten dat het Sociaal Huis zeker niet gelijkgesteld moet worden met één gebouw maar vooral een vorm van samenwerking dient te zijn tussen gemeente en OCMW. En daarin slaagde het Decreet in ieder geval, ondanks de sterk toegenomen planlast en de kritiek die dit met zich meebracht.

De doorbraak

In 2009 werd de integratie van het OCMW in de gemeente voor de eerste maal onder impuls van de Vlaamse minister voor Binnenlandse Zaken Bourgeois op de politieke agenda gezet, maar het werd uiteindelijk niet uitgevoerd.

Vandaag lijkt de tijd wel rijp. De huidige Vlaamse regering verbindt in een conceptnota van Minister Homans, Vlaams Minister voor Binnenlandse Zaken, vier doelstellingen aan de ‘inkanteling’: 1) meer efficiëntie, 2) een meer democratisch sociaal beleid als antwoord op de ondemocratische samenstelling van de Raad voor Maatschappelijk Welzijn, 3) het voortschrijdend inzicht dat het samen aan tafel zitten van lokale spelers leidt tot een betere beleidsplanning en 4) het afschaffen van het OCMW werkt per definitie drempelverlagend omdat het nu vooral een negatieve connotatie oproept.

Meer met minder

Gaat het hier louter om een bestuurskundige hervorming of is er meer aan de hand? In haar reactie op deze ministeriële nota houdt de Vereniging van Steden en Gemeenten (VVSG) een pleidooi voor een sterker sociaal beleid.De VVSG bundelde alle relevante informatie en reacties op haar website.Tegelijkertijd kiest deze koepelorganisatie voor een focus op de verschillende bestuursmodellen die mogelijk zijn om de inkanteling vorm te geven.

We mogen de context waarin deze inkanteling gerealiseerd moet worden niet uit het oog verliezen. Anno 2015 is er een uitgesproken toename van het aantal mensen dat beroep doet op het recht op maatschappelijke integratie en het leefloon. De caseload van de maatschappelijk werkers neemt evenredig toe. Tracht dan maar eens aan die complexiteit het hoofd te bieden. De druk neemt toe, er is gemorreld aan allerlei wetgeving maar de bestaffing van de centra moet worden betaald door een overheid die net de knip op haar uitgaven wil houden.

Beschermd maatschappelijk werk

Critici van de inkanteling richten hun pijlen op het verdwijnen van het recht op maatschappelijke dienstverlening. Maar ook de maatschappelijk werkers zouden bedreigd zijn. We kunnen inderdaad niet gerust zijn in de afloop van dit debat. Zo zien we in Nederland dat gelijkaardige keuzes leidden tot een te administratieve afhandeling van dossiers. En dat mag niet de bedoeling zijn. Voor wie minder met de praktijk vertrouwd is: ‘maatschappelijk assistent’ is een sinds 1945 door de wetgever erkende en beschermde titel. De wet voorziet zelfs geldboetes voor wie zich onterecht maatschappelijk assistent noemt. Dragers van deze titel hebben een driejarige bachelor ‘maatschappelijk assistent’ achter de kiezen en staan in het OCMW in voor de uitvoering van het sociaal onderzoek vanuit een hulpvraag naar maatschappelijke steun of maatschappelijke integratie.

Ongetwijfeld kennen maatschappelijk werkers het belang van het recht op maatschappelijke dienstverlening zoals voorzien in artikel 1 van de organieke wet op het OCMW. Verbazingwekkend genoeg stellen we vast dat artikel 59 veel minder gekend is. We citeren uit de organieke wet: ‘Het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn vervult zijn opdracht volgens de meest aangepaste methoden van het maatschappelijk werk en met eerbiediging van de ideologische, filosofische of godsdienstige overtuiging van de betrokkenen’. Het is symptomatisch dat deze wettelijke erkenning van de eigen deskundigheid weinig onderwerp van debat is.

Relatieve grenzen

In het Franse taalgebied is dit artikel wel gekend. Dat wijst volgens ons op een verschillend omgaan met de manier waarop wetgeving al dan niet kan ingezet worden. Zo zien we in de aanpak van dakloosheid en het benutten van het woonrecht dat her en der nieuwe praktijken ontstaan die veel sterker inzetten op het afdwingen en feitelijk realiseren van het woonrecht, bijvoorbeeld via het tijdelijk bezetten van leegstaande sociale woningen. Bij dit type van praktijken botsen OCMW-maatschappelijk werkers op institutionele grenzen. Ze opereren namelijk onder het toeziend oog van het lokaal bestuur dat zich onder andere bekommert om de openbare veiligheid.

‘Het inkantelingsdebat moet ook gaan over een sterke positionering van maatschappelijk werk.’

Maatschappelijk werk heeft nood aan juridisch sensitief opgeleide werkers die de kansen benutten die de OCMW-wet hen biedt. Net zoals in het internationale discours omtrent sociaal werk is er in Vlaanderen ook een tegenstelling tussen ‘autonoom sociaal werk’ en ‘sociaal werk binnen publieke diensten’. Die tweede vorm van sociaal werk zou te sterk gevat zijn door de controlefunctie die de overheid eraan verbonden heeft. Net daar liggen troeven om de grondrechtenbenadering te versterken, ook in een nieuwe beleidscontext. Als de Vlaamse overheid slaagt in het overtuigen van de federale overheid, een debat dat ze hoe dan ook moet aangaan wil ze de integratie realiseren, moet het sociaal werk strijden voor het mee integreren van artikel 59. Het zou ongezien zijn dat een erkende en maatschappelijk relevante beroepsgroep geen krachtig pleidooi voor zelfbehoud uitdraagt. Het inkantelingsdebat moet dan ook gaan over een sterke positionering van maatschappelijk werk, ongeacht de uitkomst van dat debat.

Reality check

De huidige ontwikkelingen zijn voor maatschappelijk werk geen bedreiging, maar een uitdaging waarbij ze enkel kan winnen. Dit is een kans om één en ander opnieuw op het juiste spoor te zetten. Zo is een terugkerend argument voor het behoud van het OCMW-model dat raadsleden op deze manier geconfronteerd worden met het gezicht van armoede, een ‘reality check’ dus. Het zou hun manier van kijken veranderen en politieke kleur zou nauwelijks een verschil maken.

We willen toch een kanttekening plaatsen bij dit argument. Het gebeurt bij geen enkele vorm van publieke dienst- of hulpverlening dat niet-rechtstreeks verkozen (lokale) politici een beslissing nemen in een individueel dossier. Dat gebeurt niet voor een werkloosheidsuitkering via de RVA, niet voor een invaliditeitsuitkering bij het VAPH, niet bij toewijzing van jeugdhulp. Telkens laten we dit over aan ambtenaren en professionals. De burger zou dat trouwens nooit aanvaarden. Uit de nota van minister Homans blijkt nochtans dat net dit element zou behouden blijven. Een kleine commissie van gemeenteraadsleden zou moeten beslissen over individuele dossiers. Met één nuancering: deze commissie kan beslissen om niet-politiek verkozen deskundigen toe te voegen. De manier waarop dit zal verlopen, zal cruciaal zijn voor het bewaken van kwalitatieve hulpverlening op maat.

Straatargumenten

Dan nog blijft het voortzetten van deze werkwijze een ernstige belemmering om het recht op dienstverlening te kunnen garanderen. Uit eigen onderzoek blijkt dat de argumenten van de straat soms doorwegen bij raadsbeslissingen (Hermans, 2005). Tentakels van raadsleden kunnen ver reiken. Een cliënt die vrienden trakteert op café waar ook een raadslid aanwezig is, wordt daarop afgerekend in zijn aanvraagprocedure. Een aanvrager leefloon ondergaat hetzelfde lot omdat hij zijn dagelijkse aankopen doet in de lokale maar dure supermarkt van een raadslid.

Deze voorbeelden zouden ‘slechts’ uitwassen van het systeem zijn. Toch stellen wij dat artikelen 1 en 59 maatschappelijk werkers een juridische basis geven om argumenten van de straat die raadsleden binnenbrengen, naast zich neer te leggen. En ze hebben nog andere hefbomen in handen om weinig onderbouwde interventies te counteren: een gedegen opleiding, navorming op maat, collegiale toetsing, intervisie en supervisie.

Gevoelige informatie

De centra zijn zich bewust van dit probleem. Sommige trachten zich te wapen door bijvoorbeeld dossiers anoniem te bespreken. Maar ook die anonimiteit verzekeren, is niet evident. Een straatnaam, wijk of nationaliteit kan evengoed voorbarige conclusies losweken.

Voorzitters en raadsleden beschouwen de Raad voor Maatschappelijk Welzijn terecht als de plaats waar ze zelf een wezenlijk verschil kunnen maken, terwijl het ook blijft gaan om een constructie die bemoeienis met gevoelige persoonlijke kwesties toelaat. Het is opmerkelijk dat dit amper tot discussie en sociaalwerkonderzoek heeft geleid. Het integratie- of inkantelingsdebat moet dan ook gaan over wie welk zeggenschap heeft over de toekenning van fundamentele rechten en sociale tegemoetkomingen.

Sociaal onderzoek

‘Studenten worden onvoldoende voorbereid op het uitvoeren van een sociaal onderzoek.’

Ook het sociaal onderzoek als specifieke methodiek wordt nog te veel genegeerd. Het bijna honderdjarige standaardwerk ‘Social Diagnosis’ van Mary Richmond is te weinig geactualiseerd.Haar werken zijn allemaal te lezen op de Canon sociaal werk.We horen vaak dat studenten onvoldoende voorbereid worden op het uitvoeren van een sociaal onderzoek. Nu zal er met studenten en opleidingen altijd wel iets mis zijn, maar we mogen die kritiek niet zomaar aan de kant schuiven. We durven stellen dat in het sociaal onderzoek de kern van maatschappelijk werk vervat ligt, met name de professionele omgang met het moeilijke spanningsveld tussen vertrouwen en controle, tussen ondersteunen en disciplineren. We ontvangen echter geregeld signalen van OCMW’s dat pas afgestudeerde maatschappelijke werkers onvoldoende voorbereid zijn om een sociaal onderzoek uit te voeren.

Als opleiders in master en bachelor sociaal werk erkennen we onze verantwoordelijkheid en nemen dit signaal ter harte. Een maatschappelijk werker in een OCMW start vaak vanuit een ongunstige positie, moet eigen oordeel of wantrouwen zien uit te stellen, moet van daaruit voorwaarden aftoetsen, rechten garanderen en ondertussen vertrouwen opbouwen en betrouwbaar zijn. Opleiding moet haar steentje bijdragen om die evenwichtsoefeningen succesvol te maken.

Geruisloze tranformatie

Bovendien is het sociaal onderzoek de laatste jaren quasi geruisloos maar fundamenteel getransformeerd. De cliënt wordt steeds minder de eerste bron van informatie. Databanken verschaffen allerlei gegevens, nog voor het eerste contact plaatsvond. Het gebruik van die databanken zal alleen maar toenemen. Hoe daar mee om te gaan, vergt grondige reflectie. Ook hier verschijnen startende maatschappelijk werkers nog onvoldoende beslagen op het terrein.

‘De cliënt wordt steeds minder de eerste bron van informatie.’

Deze evoluties zijn niet te stoppen en bieden bepaalde voordelen. Maar vooralsnog is er weinig aandacht voor de nieuwe beslissingsbevoegdheden en nieuwe vormen van discretionaire ruimte die daarmee in het leven worden geroepen. Laten we dus in het kader van het integratiedebat de betekenis van artikel 59 bediscussiëren, met bijzondere aandacht voor hoe maatschappelijk werk verbindend kan werken tussen de wereld van de databanken en de dagelijkse leefwereld van mensen.

Positionering van de maatschappelijk werker

Eens het sociaal onderzoek is gevoerd, moet een dossier worden opgesteld en voorgelegd aan de Raad voor Maatschappelijk Welzijn. In het doctoraatsonderzoek van Hermans wordt er bijzondere aandacht besteed aan hoe het besluitvormingsproces precies verloopt.Hermans, K. (2005), De actieve welvaartsstaat in werking. Een sociologische studie naar de implementatie van het activeringsbeleid op de werkvloer van de Vlaamse OCMW’s, doctoraal proefschrift, Leuven, KULeuven.Er werd vastgesteld dat er nog heel wat OCMW’s waren waar de maatschappelijk werker er alleen voor staat en zonder toetsing dossiers voorlegt aan de Raad. Bovendien bleek dat maatschappelijk werkers aan cliënten niet meedelen dat ze een adviesfunctie hebben. Want dat zou de vertrouwensrelatie beschadigen. In latere contacten die we hadden met maatschappelijk werkers in OCMW’s stelden we dit opnieuw vast, alhoewel we het niet kunnen kwantificeren.

De idee van transparantie van de eigen rol en positionering verdient een grondige reflectie. Soms hoor je raadsleden klagen over het feit dat ze sterk verschillende dossiers voorgelegd krijgen. De laatste jaren staat de maatschappelijk werker opnieuw meer zelf voor de Raad en raken ze verwikkeld in allerlei discussies. Ook cliënten kunnen uitgenodigd worden op de Raad. Vanuit welke argumenten dat gebeurt, loopt sterk uiteen: van het eens mogen komen uitleggen tot het moeten verdedigen van persoonlijke keuzes. Hoewel cliënten een vertrouwenspersoon kunnen meenemen, is dit geen gangbare praktijk. Bovendien is onduidelijk welke rol de maatschappelijk werker in dat geval moet vervullen of hoe hij zich moet positioneren in de verhouding tussen cliënt en de Raad voor Maatschappelijk Welzijn.

Bad cop

Het is niet duidelijk welke argumenten geldig bevonden worden om af te wijken van het geleverde advies van de maatschappelijk werker. Elk advies zou, vanuit de logica van artikel 59, gedragen kunnen worden door de sociale dienst. Niet de maatschappelijk werker formuleert het advies maar de sociale dienst doet dat. Het ontwikkelt daartoe de nodige toetsingskanalen. Net in een weloverwogen en gedragen voorstel ligt de kracht van goed maatschappelijk werk en kunnen de maatschappelijk werkers niet tegen mekaar uitgespeeld worden door de Raad.

Sinds het activeringsbeleid is samenwerking tussen de sociale dienst en trajectbegeleiding een bijkomende vereiste voor een maatgerichte aanpak. Maar als het begeleidingsproces moeilijk loopt, is de maatschappelijk werker diegene die moet ingrijpen en zo het vertrouwen dreigt te verliezen. De trajectbegeleiders ontsnappen aan dit spanningsveld. In extreme gevallen dreigt een ‘good cop’ en ‘bad cop’ situatie. Dat komt het imago van de sociale dienst niet ten goede. Op sommige plaatsen, zoals bijvoorbeeld in Kortrijk, ontwikkelen verschillende diensten in één OCMW een gemeenschappelijk gedragen visie en handelingskader. Zo kan transparant gewerkt worden, zowel intern als naar cliënten en lokale partners.Grymonprez, H. (2012), ‘Naar een geïntegreerde visie en handelingskader W2 in OCMW Kortrijk’, OCMW-visies, 27(4), 13-17.

Oude en nieuwe meubelen

‘De Vlaamse regering wil de inkanteling realiseren tegen 2019.’

De Vlaamse regering wil de inkanteling realiseren tegen 2019. Recent gingen er stemmen op dat dit enkel kan mits een wettelijke aanpassing op federaal niveau. Daar zou zelfs een twee derde meerderheid nodig zijn om deze wetgeving aan te passen. En de PS heeft zich sterk uitgesproken tegen de inkanteling. We zijn geen juridische experten en doen dan ook geen voorbarige uitspraken over de verdere afloop van dit dossier. Maar de Vlaamse plannen maken het voor het OCMW-maatschappelijk werk wel mogelijk om een plaats op te eisen in het maatschappelijke debat en een stem te laten horen in het kerntakendebat.

De inkanteling vindt plaats binnen een maatschappelijke en politieke context die verschilt van de periode waarin de OCMW-wet tot stand kwam. Maatschappelijk werkers zullen op een andere manier moeten onderhandelen en op een andere manier structureel aan de slag moeten gaan. Deze nieuwe verhoudingen tekenen zich al langer af. Denk maar aan hoe de gemeentelijke overheden convenanten inzetten. De oorspronkelijke logica van artikel 60 is op zijn kop gezet: ‘als er diensten zijn moeten wij ze niet inrichten’. Het zou een stap terug zijn, mocht de dienstverlening vereenzelvigd worden met individuele hulpverlening. Het zouden nog meer stappen terug zijn om naast de strijd voor het recht op maatschappelijke dienstverlening waartoe de gemeenschap gehouden is, diegenen te vergeten die daar borg voor moeten staan. Laten we daarom in het debat over de inkanteling vooral de inhoudelijke argumenten inbrengen die vervat liggen in de OCMW-wet van 1976 en dan meer concreet in de artikelen 1, 59 en 60 die de wettelijke basis vormen voor een sterk lokaal sociaal beleid, geënt op een grondrechtenbenadering.