Administratieve rompslomp: ‘Overheid moet complexiteit dragen, niet de burger’

Geconstrueerde complexiteit

Ik ben mantelzorger van een vrouw in een complexe gezinssituatie. Haar meerderjarige zoon is recent opnieuw bij haar komen wonen. Ze wil dat melden aan het OCMW, zodat de ondersteuning via de voedselbank correct wordt aangepast. Ze twijfelt er geen moment aan dat dit een stap is die zij zelf kan en moet zetten. Het verloopt allemaal logisch en eenvoudig.

Maar wanneer ze hulp nodig heeft in een juridisch geschil en een pro-Deoadvocaat probeert aan te vragen, verloopt het anders. Ze bezorgt alle gevraagde informatie correct en volledig, maar krijgt bijkomende vragen. Niet omdat zij iets vergeten is, maar omdat het systeem ingewikkeld is. Zo moet ze ook het inkomen van haar zoon doorgeven, zonder dat duidelijk is hoe dat inkomen zal worden verrekend. Haar eerste reflex is: “Dan zal ik wel geen recht hebben op zo’n advocaat.” Die conclusie is fout, maar dat kan ze onmogelijk weten.

‘Het is een systeem dat op papier logisch lijkt, maar sputtert als je het toepast op echte mensen in kwetsbare levenssituaties.’

Daarnaast moet ze expliciet verklaren dat ze geen onderhoudsgeld ontvangt. Nochtans verklaarde ze eerder al geen andere inkomsten te hebben dan haar uitkering en het kindergeld. Wie die extra check bedacht, had daar waarschijnlijk een reden voor. Maar voor haar voelt het als ballast.

Dat deze aanvraag stroef verloopt, is niet het gevolg van onwil of onbekwaamheid. Het is geconstrueerde complexiteit: een systeem dat op papier logisch lijkt, maar sputtert als je het toepast op echte mensen in kwetsbare levenssituaties.

Complexiteit is geen individueel falen

Het idee van een ‘Bijzondere Overheid’ biedt een eenvoudig antwoord op dit probleem. Het komt uit de koker van Tim ’S Jongers en Albert Jan Kruiter. Maar eerst meer over het probleem: complexiteit.

In het sociaal werk is complexiteit zelden het gevolg van één slechte regel. Vaak zijn afzonderlijke regels op zich verdedigbaar. Het probleem ontstaat wanneer regels zich opstapelen, elkaar kruisen en samen een werkelijkheid creëren die voor mensen nauwelijks nog hanteerbaar is. Wat administratief overzichtelijk lijkt, wordt in de praktijk een kluwen van voorwaarden, uitzonderingen en bewijsstukken die telkens opnieuw moeten worden aangeleverd.

‘De complexiteit is er al. En iemand moet haar dragen.’

De eerste verantwoordelijkheid ligt dan ook bij beleid: vereenvoudigen waar mogelijk om rechten toegankelijk te maken.De twee onderzoeksprojecten waarbij ik betrokken ben, kaderen binnen deze vraag. Aan Odisee werk ik, in opdracht van de POD MI en samen met Erik Claes, Kaat Van Acker en Katrien Van den Bosch, aan een onderzoeksproject over vereenvoudiging in OCMW-beleid en -praktijk. Aan de KU Leuven werk ik met Wim Van Lancker en Koen Hermans aan een project rond een vereenvoudigd sociaal onderzoek voor het leefloon.Tegelijk weten we dat vereenvoudiging haar grenzen kent. Niet alles kan eenvoudiger zonder rechtszekerheid of gelijkheid aan te tasten. Bovendien vraagt structurele hervorming tijd — tijd die mensen die vandaag vastlopen niet hebben. De complexiteit is er al. En iemand moet haar dragen.

We overschatten wat van burgers gevraagd kan worden wanneer regelgeving zich opstapelt, aldus ’S Jongers en Kruiter.Ze schreven hier voor het eerst over in 2023 in een essay op de Correspondent: ‘Wat de allerkwetsbaarsten nodig hebben: bijzondere behandeling van een Bijzondere Overheid’. Het komt ook aan bod in ‘S Jongers boek ‘Armoede uitgelegd aan mensen met geld’ en artikel ‘Goed plan: een bijzondere overheid’.Ze vertrekken niet vanuit het analyseren van zelfredzaamheid van mensen, maar vanuit het analyseren van complexiteit. De kernvraag is niet of mensen voldoende competent zijn, maar of het redelijk is om deze complexiteit bij hen te leggen.

‘De kernvraag is niet of mensen voldoende competent zijn, maar of het redelijk is om deze complexiteit bij hen te leggen.’

Hun voorstel is eenvoudig én radicaal: wanneer complexiteit mensen doet struikelen, moet de overheid die complexiteit zelf dragen in plaats van ze door te schuiven. De Bijzondere Overheid is daarbij geen nieuwe bestuurslaag, maar een manier van werken. Een referentiekader waarin samenhang, toegankelijkheid en professionele verantwoordelijkheid centraal staan.

Het idee is opgebouwd rond drie principes: verantwoordelijkheid nemen voor complexiteit, denken in maatschappelijke rendabiliteit en één toegangspoort.

Verantwoordelijkheid nemen voor complexiteit

De Bijzondere Overheid is de baas over systemen, niet over mensen. Niet burgers, maar professionals nemen verantwoordelijkheid voor de complexiteit die door beleid en procedures wordt geproduceerd. Dat betekent niet dat mensen niets meer zelf doen, wel dat hen geen administratieve lasten worden opgelegd die geen zinvol maatschappelijk doel dienen.

Dit verschilt subtiel van bestaande vormen van integrale begeleiding. Daar wordt complexiteit tijdelijk mee gedragen, met altijd als doel gezinnen sterker te maken zodat zij die complexiteit opnieuw zelf aankunnen. Het vertrekpunt van de Bijzondere Overheid is anders: het is principieel niet de taak van gezinnen om te compenseren voor complexiteit die door de overheid wordt gecreëerd.

‘Het is niet de taak van gezinnen om te compenseren voor complexiteit die door de overheid wordt gecreëerd.’

Deze benadering sluit nauw aan bij het evenredigheidsbeginsel: de lasten die een overheid oplegt, mogen niet zwaarder zijn dan het maatschappelijk doel dat ermee wordt nagestreefd. De Bijzondere Overheid vertaalt dat juridisch beginsel ook naar de praktijk. Professionals krijgen expliciet de ruimte om af te wegen of wat van mensen wordt gevraagd nog proportioneel is en de last zo nodig zelf op te nemen.

De eerste vraag in dienstverlening verschuift dan fundamenteel: niet “hoe maken we gezinnen sterker?” maar “waar hoort deze complexiteit thuis?”

Denken in maatschappelijke rendabiliteit

Een tweede leidend principe is maatschappelijke rendabiliteit: wat wint of verliest de samenleving door bepaalde keuzes? Niet in de betekenis van winst op korte termijn, maar op langere termijn. Het gaat over het bewust afwegen of het zinvol is om van burgers nog bijkomende stappen, bewijzen of handelingen te vragen, wanneer die op langere termijn meer schade dan opbrengst betekenen voor de persoon zelf én voor de samenleving.

In de praktijk worden vandaag al uitzonderingen gemaakt op regels. Denk bijvoorbeeld aan een OCMW dat een gezin maandelijks energiesteun geeft, terwijl dit OCMW dat eigenlijk normaal niet doet. Zonder expliciete afweging leidt dat soms tot willekeur, soms tot nieuwe informele regels. Wanneer het denken in rendabiliteit ontbreekt, verschuift de beoordeling naar morele categorieën: wie ‘verdient’ een uitzondering op de regel, wie is ‘zielig genoeg’?

‘Het gaat over afwegen of het zinvol is om van burgers handelingen te vragen, wanneer die op langere termijn meer schade betekenen.’

Een rendabiliteitslogica vertrekt vanuit een ander uitgangspunt. Ze beschouwt het vermijden van bepaalde stappen niet als afwijking, maar als een bewuste keuze binnen een groter geheel. Zo kan een sociaal werker beslissen geen huisbezoek te plannen bij een vrouw met een angststoornis, die mogelijk de deur niet zal openen. Want staat de sociaal werker voor een gesloten deur, zou dat in de praktijk de toegang tot rechten blokkeren. Door het recht toe te kennen zonder huisbezoek, vergroot de kans op stabiliteit en verdere begeleiding. Dit is geen toegift aan ‘de zieligheid’ van de vrouw, maar kan net de enige reële kans zijn op een eerste stabiliserend anker: een noodzakelijke voorwaarde om verdere positieve evolutie mogelijk te maken.

Telkens opnieuw afwegen

Ook op organisatieniveau spelen dit soort afwegingen. Sommige OCMW’s hanteren bijvoorbeeld de regel dat schulden niet worden meegenomen in de berekening van de uitgaven van een cliënt. Daardoor worden de reële uitgaven lager ingeschat dan ze in werkelijkheid zijn, wat leidt tot lagere bijkomende financiële ondersteuning.

‘Wat kost het ons als we blijven vertrekken van kortetermijnlogica?’

Die regel is op zich verdedigbaar. Ze vertrekt vanuit de wens om als samenleving niet op te draaien voor schulden die mensen maken. Tegelijk toont dit voorbeeld de noodzaak van een rendabiliteitsafweging. Want soms kan het systematisch niet meetellen van schulden ertoe leiden dat cliënten met een blijvend tekort worden geconfronteerd, waardoor schulden verder oplopen en de problematiek verergert.

De vraag is dan niet of de regel juist of fout is, maar of de toepassing ervan in deze concrete situatie bijdraagt aan stabiliteit op langere termijn. Een rendabiliteitslogica vraagt dat zulke regels niet automatisch worden toegepast, maar telkens opnieuw worden afgewogen in functie van hun effect. ’S Jongers en Kruiter stellen hier een fundamentele vraag: wat kost het ons als we blijven vertrekken van  kortetermijnlogica?

Eén toegangspoort: een integrale poortwachter

Wanneer het systeem de complexiteit draagt en rendabiliteit beslissingen stuurt, verandert ook de organisatie van hulpverlening. De vaak genoemde ‘één toegangspoort’ is daar een logisch gevolg van.

Vandaag worden mensen met complexe problemen doorverwezen tussen OCMW, CAW, VDAB, mutualiteit, advocaat en tal van andere instanties. In plaats van burgers te laten schakelen tussen procedures, bewaakt één professional de samenhang. Niet om alles over te nemen, maar om regie te voeren over complexiteit.

‘Eén professional bewaakt de samenhang. Niet om alles over te nemen, maar om regie te voeren over complexiteit.’

Daarbij hoort expliciet ruimte voor professionele oordeelsvorming. Regels kunnen – wanneer dat maatschappelijk verantwoord is – niet of niet volledig worden toegepast. Niet uit willekeur, maar uit verantwoordelijkheid. Regels zijn middelen, geen doelen op zich.

Nieuw referentiekader voor het sociaal werk

Toen ik het begrip Bijzondere Overheid voor het eerst hoorde, tijdens een optreden van Tim ’S Jongers in de Arenbergschouwburg in Antwerpen, vond ik het een interessant idee. Prikkelend en scherp, maar ook veraf. Het leek te gaan over het anders omgaan met regelgeving en het interpreteren van regels in functie van concrete levenssituaties. Dat leek mij iets wat enkel op federaal of regionaal niveau vorm kon krijgen, als onderdeel van grootschalige hervormingen. Een sterk concept, maar voorlopig moeilijk voorstelbaar in de dagelijkse praktijk van het sociaal werk.

Lees ook

‘De kwetsbare mens komt geen meter vooruit'

Toen ik iets later in een andere tekst van ‘S Jongers las over de aanpak van het Sociaal Huis van Mechelen kantelde dat beeld. Daar worden de principes van de Bijzondere Overheid al enkele jaren concreet toegepast binnen de lokale sociale diensten: cliënten krijgen er persoonlijke begeleiding en integrale hulp op maat door één vaste sociaal werker. Mechelen toont dat de Bijzondere Overheid geen abstract beleidsidee hoeft te blijven, en geen exclusief federale oefening is.

Zo kan de Bijzondere Overheid een nieuw referentiekader worden voor het sociaal werk. Een manier van werken waarin niet de vraag centraal staat wat individuen aankunnen, maar wat redelijk is om van hen te vragen. Welke administratieve lasten horen bij het leven, en welke zijn door beleid en systemen zelf geproduceerd? En vooral: wie is het meest aangewezen om die laatste te dragen?

Ontlasting is geen paternalisme

Als ik met mensen praat over de Bijzondere Overheid, vinden sommigen het een paternalistisch idee. Overnemen zou mensen afhankelijk maken. Autonomie ondergraven. Groei belemmeren. Hier sluipt echter een denkfout binnen. De Bijzondere Overheid wil niet overnemen wat mensen zelf willen of kunnen doen. Ze wil overnemen wat mensen nooit hadden moeten doen.

In de private sector noemen we dat service. Niemand vindt het problematisch dat een aannemer een volledige verbouwing coördineert of dat een boekhouder belastingen regelt. We begrijpen intuïtief dat sommige taken zo complex zijn dat ze geen maat zijn voor autonomie. Bovendien nemen die taken, moesten we ze zelf uitvoeren, kostbare tijd in die we beter anders kunnen besteden. Waarom hanteren we dan een andere norm voor mensen in kwetsbare situaties?

‘Niemand vindt het problematisch dat een aannemer een volledige verbouwing coördineert.’

Een aannemer neemt een verbouwing over zodat jij kan wonen. Een boekhouder bereidt jouw belastingaangifte voor zodat jij geen tijd verliest aan het interpreteren van fiscale regelgeving en je tijd kan richten op wat in jouw leven maatschappelijk belangrijk is. Op dezelfde manier neemt een sociale professional administratieve complexiteit over zodat iemand opnieuw ruimte krijgt om eigenaar te zijn van zijn leven.

Het is waarschijnlijk dat deze ingesteldheid net méér bijdraagt aan zelfredzaamheid. Ze geeft mensen opnieuw tijd en energie voor wat in een leven wezenlijk is, in plaats van hen te belasten met het bemeesteren van systemen die onnodig complex zijn gemaakt.

Lees ook

Administratie en bureaucratie: ‘Kan het alsjeblieft eenvoudiger?’

Het dominante denken in termen van zelfredzaamheid draagt zelf een paternalistische logica in zich. Het onderwerpt mensen voortdurend aan beoordeling: loopt iets administratief vast, is het dan omdat mensen het ‘niet willen’ of ‘niet kunnen’? Ook deze toetsing is paternalisme, maar dan subtieler.

De Bijzondere Overheid vertrekt niet van de vraag of iemand iets aankan of wil doen, maar vraagt eerst of het maatschappelijk redelijk en rendabel is om dit van deze persoon te verwachten. De vragen naar kunnen en willen verdwijnen niet, maar zijn secundair.

Toepassing in de praktijk

De Bijzondere Overheid kan vorm krijgen binnen uiteenlopende sociaalwerkpraktijken, zoals een OCMW, een CAW, gezinszorg of schuldhulpverlening. Er is daarbij geen vast stappenplan of een blauwdruk. Het gaat om een professionele houding: complexiteit actief verminderen, bewuste keuzes maken in het licht van langetermijnrendement, en expliciet afwegen wat iemand wel en niet zelf moet doen.

‘De professional is niet louter uitvoerder van procedures, maar regisseur van eenvoud.’

In Mechelen wordt zichtbaar hoe die houding kan leiden tot een andere organisatie van hulpverlening. Niet door regels af te schaffen, maar door samenloop te bewaken, één aanspreekpunt te creëren en sociale professionals ruimte te geven om dossiers integraal te bekijken.

De professional wordt er niet louter uitvoerder van procedures, maar regisseur van eenvoud. Autonomie wordt er niet afgemeten aan hoeveel een burger zelf doet, maar aan hoeveel ruimte iemand krijgt om opnieuw eigenaar te worden van zijn leven, zonder te verdrinken in een administratief moeras. In die zin biedt de Bijzondere Overheid geen alternatief voor traditionele referentiekaders binnen het sociaal werk zoals empowerment of presentie, maar een noodzakelijke aanvulling erop.

Verschuiving in denken

Wat in dit betoog centraal staat, is niet de vraag of specifieke regels verdedigbaar zijn, maar wat er gebeurt wanneer die regels zich opstapelen en samen een werkelijkheid creëren die voor mensen nauwelijks nog leefbaar is. Zolang vereenvoudiging uitblijft of tijd vergt, kan die complexiteit niet vrijblijvend bij burgers worden gelegd.

‘Precies hier ligt vandaag een kernopdracht voor het sociaal werk: verminderen en opvangen van complexiteit.’

Voor het sociaal werk betekent dat een verschuiving in denken: niet alleen kijken naar wat individuen aankunnen en niet alleen benoemen wat op bestuursniveau moet veranderen, maar ook expliciet de vraag stellen wie verantwoordelijkheid draagt voor de ingewikkeldheid zoals ze nu is.

De Bijzondere Overheid benoemt en structureert precies die verschuiving. Het is een manier van werken waarbij professionals complexiteit actief beheren, samenhang creëren en mensen ontlasten van lasten die geen maatschappelijk doel dienen. Precies hier ligt vandaag een kernopdracht voor het sociaal werk: service verlenen in het verminderen en opvangen van complexiteit.