Opname- en begeleidingsplicht in hulpverlening

Een juridische analyse

De nood aan zorgverlening is groot, maar onvoldoende beschikbaar. Sommige cliënten die bot vangen, proberen opname en begeleiding af te dwingen via gerechtelijke procedures. Zijn voorzieningen verplicht een zorgvrager op te nemen of de zorgverlening voort te zetten? Het Instituut voor Sociaal Recht (KU Leuven) onderzocht op vraag van het Vlaams Welzijnsverbond het relevante juridische kader.Versweyvelt, A. en Put, J. (2016), De opname- en begeleidingsplicht in de jeugdhulp en de gehandicaptenzorg. Juridisch onderzoek naar het principe, de grondslagen en de uitwerking van een opname- en/of begeleidingsplicht, met de focus op private voorzieningen in de jeugdhulp en zorg voor personen met een handicap, Leuven, Instituut voor Sociaal Recht KU Leuven.

Opnameplicht
©nebojsa mladjenovic @flickr

Onderzoeksopzet

Het onderzoek omvat een juridische analyse van de regelgeving, rechtspraak en rechtsleer. Die analyse maakt duidelijk in welke mate private voorzieningen in de jeugdhulp en de gehandicaptenzorg juridisch gebonden zijn aan een opname- en behoudsplicht.Mogelijke andere aspecten die een impact hebben op deze problematiek, zoals sociaaleconomische, financiële en ethische perspectieven, werden niet in het onderzoek opgenomen.

De volgende vijf hefbomen hebben een impact op de opname- of begeleidingsvrijheid van voorzieningen: de juridische aard van de welzijnsvoorzieningen, de sectorale regelgeving, het contractenrecht, het mensenrechtelijk kader en het strafrecht.

Juridische aard welzijnsvoorzieningen

Openbare voorzieningen zoals de gemeenschapsinstellingen hebben een wettelijke verplichting tot hulpverlening. Die vloeit voort uit het beginsel van de ‘continuïteit van de openbare dienst’. Zij mogen hun dienstverlening niet weigeren en hebben binnen de grenzen van hun capaciteit en aanbod een zekere opname- en begeleidingsplicht.

“Openbare voorzieningen hebben een opnameplicht.”

Voor private voorzieningen geldt die verplichting niet. Daar moeten we kijken naar andere hefbomen zoals de sectorale regelgeving.

Sectorale regelgeving

De private voorzieningen in de jeugdhulp en de gehandicaptenzorg zijn onderworpen aan specifieke sectorale regelgeving. Ook daar is er geen structurele opname- of begeleidingsplicht.

Private voorzieningen kunnen, mits motivering en binnen bepaalde wettelijk vastgestelde grenzen, vrij bepalen welke zorgvrager zij opnemen. Op basis van deze sectorale regelgeving kan de zorgaanbieder dus een eigen intakebeleid voeren.

In de niet-rechtstreeks toegankelijke hulpverlening wordt de ‘toeleiding’ naar het zorgaanbod wel strakker geregeld. Daar wordt bekeken of voldaan is aan de voorwaarden voor toegang tot het zorgaanbod en welke hulp geschikt is. Daarop volgt, indien gewenst, begeleiding bij de zoektocht naar een concrete zorgaanbieder. Die strakkere regie sluit niet uit dat de voorziening een eigen intakebeleid voert en de cliënt het recht heeft het hulpverleningsaanbod te weigeren.

Toch opnameplicht

In bepaalde gevallen wordt de appreciatieruimte van jeugdhulpaanbieders wettelijk beperkt. Deze beperkingen kunnen een opnameplicht inhouden. Dat is het geval voor jeugdhulpdossiers met de hoogste prioriteit, de crisisjeugdhulpverlening, de intersectorale zorgnetwerken en de onthaal-, oriëntatie- en observatiecentra.

“De appreciatieruimte in de jeugdhulp wordt soms beperkt.”

De beperkingen kunnen eveneens inhouden dat een voorziening zich moet richten tot zorgvragers met een bepaald voortraject. Een voorbeeld in de jeugdhulpverlening zijn de begeleidingstehuizen, categorie 1bis. Zij engageren zich om in te spelen op de soms moeilijke uitstroom van jongeren uit de Onthaal-, Oriëntatie- en Observatiecentra (OOC’s) en gemeenschapsvoorzieningen. Zij moeten hun capaciteit gebruiken om deze doelgroep te begeleiden en hebben een opnameplicht ten aanzien van deze jongeren.

Gerechtelijke jeugdhulpverlening

Zelfs bij gerechtelijke jeugdhulpverlening geldt geen opnameplicht. Dat een jeugdrechter een bepaalde maatregel oplegt, betekent nog niet dat een private voorziening verplicht kan worden om de betrokken minderjarige op te nemen.

“Bij gerechtelijke jeugdhulpverlening geldt geen opnameplicht.”

Indien een voorziening de minderjarige opneemt in het kader van gerechtelijke jeugdhulpverlening, kan zij de uitvoering van de maatregel niet eenzijdig wijzigen of beëindigen, zonder tussenkomst van de rechter. De voorziening heeft in dat geval een begeleidingsplicht waaraan enkel de rechter (vroegtijdig) een einde kan maken.

Zorgrelatie is een contract

De rol van het contract in een zorgrelatie wordt vaak onderschat. Uit het contractenrecht vloeien verschillende mogelijkheden en beperkingen voort, met betrekking tot het begin en einde van de zorgverlening en de modaliteiten van de uitvoering.

Een voorziening kan aansprakelijk gesteld worden voor bepaalde gedragingen in de periode voor het sluiten van het contract. Zo kan het weigeren om een contract te sluiten met een bepaalde cliënt een onrechtmatig karakter hebben. De concrete stappen in het onderhandelingsproces en de omstandigheden die gepaard gaan met het afbreken van de onderhandelingen, zijn daarbij belangrijke beoordelingselementen.

Indien een voorziening de onderhandelingen plots afbreekt, terwijl de cliënt erop vertrouwde dat de zorgverlening zou worden opgestart, kan zij hiervoor aansprakelijk gesteld worden. Het is aan de rechter om de contractweigering te beoordelen.

Discriminatieverbod

Het discriminatieverbod vormt de belangrijkste beperking op het intakebeleid van de voorziening. Dit verbod sluit een eigen intakebeleid van de voorziening en het weigeringsrecht van de cliënt niet uit, maar houdt wel in dat een ongelijke behandeling op objectieve wijze moet worden verantwoord.

Aangezien de rechter rekening houdt met de redenen die worden aangehaald om niet te contracteren, is het belangrijk dat de voorziening de weigering om een cliënt op te nemen, motiveert.

Zorgovereenkomst beëindigen

Een overeenkomst kan ook dienen om de mogelijkheden tot het beëindigen van de zorgverlening vast te leggen. In principe kan de zorgverlening enkel mits akkoord van beide partijen beëindigd worden. Alle betrokken partijen moeten de zorgovereenkomst immers te goeder trouw uitvoeren.

“Een cliënt kan een zorgovereenkomst eenzijdig beëindigen.”

De cliënt beschikt over diverse mogelijkheden om de zorgovereenkomst eenzijdig te beëindigen. Voor de voorziening is een eenzijdige beëindiging van de zorgovereenkomst minder evident.

Enkel in de sectorale regelgeving in de gehandicaptenzorg is uitdrukkelijk bepaald in welke gevallen een voorziening de overeenkomst eenzijdig kan beëindigen, bijvoorbeeld wanneer de cliënt niet meer voldoet aan de opnamevoorwaarden of wanneer de zorgnood van de cliënt in die mate wijzigt dat de voorziening geen gepaste hulp meer kan bieden. In de overige sectoren is een eenzijdige beëindiging enkel mogelijk in geval van wanprestatie of in geval van een overeenkomst van onbepaalde duur.

Door een opzegbeding op te nemen in de zorgovereenkomst, kan de voorziening de gronden en modaliteiten voor een eenzijdige beëindiging bepalen. Op die manier heeft zij in bepaalde gevallen wel de mogelijkheid om een einde te stellen aan de zorgverlening, bijvoorbeeld wanneer de cliënt de behandeling van andere cliënten in het gedrang brengt.

Mensenrechten leggen verplichtingen op

De vraag naar het bestaan en de draagwijdte van een opname- of begeleidingsplicht kan ook vanuit mensenrechtenperspectief bekeken worden.

“De overheid kan aansprakelijk zijn voor een ontoereikend aanbod.”

Uit het bestaan van een subjectief recht op zorg vloeit niet noodzakelijk een afdwingbaar recht op zorgverlening door een specifieke zorgaanbieder voort. Dat is enkel het geval indien de overheid het recht op zorg zou uitbouwen met een opname- of begeleidingsplicht. Maar zo’n structurele opname- of begeleidingsplicht zou op gespannen voet staan met de verenigings- en ondernemingsvrijheid en de contractvrijheid. Bovendien zou die verplichting het recht op aangepaste zorg kunnen doorkruisen.

In de Vlaamse regelgeving werd zo’n subjectief recht op zorg niet opgenomen. Het mensenrechtelijk kader legt wel bepaalde verplichtingen op. Zo moeten de voorzieningen rekening houden met het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel bij het bepalen van hun intakebeleid. Tevens kan de overheid aansprakelijk worden gesteld voor het ontoereikend hulpverleningsaanbod.

Invloed van het strafrecht

Private voorzieningen kunnen in een concrete situatie strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld indien ze een zorgvrager weigeren op te nemen of eenzijdig de zorgverlening beëindigen. Deze strafrechtelijke aansprakelijkheid kan voortvloeien uit het misdrijf van schuldig verzuim en uit de misdrijven die betrekking hebben op de aantasting van minderjarigen en onbekwamen.

Toch kan het strafrecht niet als grondslag dienen voor een structurele opname- of begeleidingsplicht. Het is immers steeds aan de rechter om na te gaan of er sprake is van een misdrijf, rekening houdend met alle elementen eigen aan de concrete zaak.

Noodsituatie inschatten

Voor voorzieningen en hun medewerkers wordt de lat hoger gelegd bij de inschatting van noodsituaties. Zowel de regelgeving over integrale jeugdhulp als over gehandicaptenzorg voorziet bijzondere procedures voor acute situaties waarbij onmiddellijk hulpverlening vereist is.

“Bij noodsituaties wordt de lat hoger gelegd.”

We denken hierbij aan de crisisjeugdhulpverlening, de vorderingsmogelijkheid van het Openbaar Ministerie in geval van hoogdringende interventie en het protocol noodsituatie waarop een meerderjarige persoon met een handicap een beroep kan doen indien hij in een noodsituatie verkeert.

In deze acute situaties waarin een zorgvrager in groot gevaar verkeert, is de mogelijkheid om een intakebeleid te bepalen of de zorgrelatie te beëindigen zeer beperkt. Maar ook indien geen bijzondere procedures zijn opgenomen, kan een zorgvrager in groot gevaar verkeren. Een voorziening die dan geen hulp biedt, kan daarvoor strafrechtelijk aansprakelijk zijn.

Trajecten en netwerken

De huidige hulpverleningscontext overstijgt het denken in termen van individuele zorgaanbieders. Trajecten en netwerken worden belangrijker. Daar ligt een deel van de oplossing, want het creëert een ruimer perspectief en een bredere waaier van opname- en begeleidingsmogelijkheden.

“Trajecten en netwerken worden belangrijker.”

Maar het doet tegelijk nieuwe vragen rijzen. Netwerken nemen in een aantal gevallen een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Maar vaak zijn de precieze afstemming met verwijzers en de interne verdeelmechanismen niet duidelijk op voorhand afgesproken.

Graag meer klaarheid

De meeste zorgaanbieders zullen geen probleem hebben om een opnameplicht te aanvaarden. Voorwaarde is wel dat de gevolgen daarvan duidelijk zijn. Er moet ook een mechanisme bestaan om vraag en aanbod op elkaar af te stemmen. Voorzieningen moeten ook voldoende mogelijkheden hebben om te reageren indien de begeleiding vastloopt.

In de regelgeving wordt slechts sporadisch melding gemaakt van zorgaanbieders die een begeleidingsplicht hebben. In die situaties blijft het onduidelijk hoe een begeleiding kan worden beëindigd en welke verplichtingen daarmee gepaard gaan. Het lijkt wenselijk dat er eerder op wettelijk niveau klaarheid komt over de mogelijkheden om een begeleiding te beëindigen, dan over een opnameplicht.

Algemeen functioneren is bepalend

Een oplossing voor het vraagstuk van de opname- en begeleidingsplicht ligt niet in het wettelijk definiëren van rechten en plichten. Ook andere elementen spelen mee. Zo is het algemeen functioneren van zorgaanbieders en de mate waarin zij open staan voor het cliëntperspectief essentieel. Dat blijkt onder meer uit de mate waarin zij in staat zijn gepast te reageren op conflicten en incidenten en hoe ze omgaan met storend gedrag en geweld.

“Een goede oplossing zet vooral in op haalbaarheid.”

Een zoekende, constructieve en flexibele zorgaanbieder zal minder problemen hebben met ‘onbehandelbaarheid’ dan een zorgaanbieder die rigide en paternalistisch optreedt.

Meergelaagde oplossing

Een goede oplossing voor het vraagstuk van de opname- en begeleidingsplicht zet vooral in op de haalbaarheid in de praktijk. Zo’n oplossing moet gezamenlijk ontwikkeld worden door de overheid en organisaties van cliënten en zorgaanbieders.

Zo’n oplossing omvat ook meerdere lagen. De volgende elementen zijn belangrijk: het centraal stellen van het cliëntperspectief, een voldoende ruim ontwikkeld aanbod, slimme netwerkvorming met duidelijke en transparante afspraken, een performant en multilateraal verwijzingssysteem, tussenstadia zoals bemiddeling en time-out, opleidingen inzake omgaan met conflicten en incidenten, overdrachtsmechanismen in geval van beëindiging van de hulpverlening en het creëren van duidelijkheid en rechtszekerheid.

Finaal komt dit neer op wat voor elke problematiek van belang is: een probleem zien als het begin van een oplossing en zich engageren in de zoektocht daarnaar.

Thema's

armoede, diversiteit, ethiek, gebruiker, geestelijke gezondheid, gezin, gezondheid, handicap, jong, justitie, management, methodiek, onderzoek, opleiding, organisatie van zorg, ouderen, overheid, preventie, sociale professional, vermaatschappelijking, werken, wonen